Постанова
Іменем України
15 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 495/1485/18-ц
провадження № 61-11227св22
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: головуючого - Ступак О. В. (суддя-доповідач),
суддів: Гулейкова І. Ю., Олійник А. С., Погрібного С. О., Яремка В. В.,
учасники справи:
позивач - прокурор Білгород-Дністровської місцевої прокуратури в інтересах держави,
відповідачі: Затоківська селищна рада, ОСОБА_1, Головне територіальне управління юстиції в Одеській області,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу прокурора Одеської обласної прокуратури на рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 25 жовтня 2018 року у складі судді Шевчук Ю. В. та постанову Одеського апеляційного суду від 06 жовтня 2022року у складі колегії суддів: Вадовської Л. М., Колеснікова Г. Я., Сєвєрової Є. С.,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів попередніх інстанцій
У березні 2018 року прокурор Білгород-Дністровської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до суду із позовом до Затоківської селищної ради, ОСОБА_1, Головного територіального управління юстиції в Одеській області (далі - ГТУЮ в Одеській області) про визнання незаконним рішення, недійсним свідоцтва про право власності, визнання незаконним та скасування рішення державного реєстратора.
Свої вимоги обґрунтовував тим, що 30 червня 2011 року між Затоківською селищною радою та Товариством з обмеженою відповідальністю "Вояж-Сі" (далі - ТОВ "Вояж-Сі") укладений договір оренди на 5 років земельної ділянки площею 1,2 га для будівництва бази відпочинку, розташованої за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер 5110300000:02:001:0268, зареєстрований у Відділі Держкомзему у м. Білгород-Дністровський Одеської області 05 липня 2011 року за № 511030004000026.
08 жовтня 2013 року між Затоківською селищною радою та ТОВ "Вояж-Сі" укладений договір про розірвання договору оренди земельної ділянки, про що державним реєстратором реєстраційної служби Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно рішенням за індексним номером 6535561 від 08 жовтня 2013 року внесено відповідні відомості.
24 квітня 2015 року на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок проведено державну реєстрацію земельної ділянки, площею 0,1000 га на АДРЕСА_1, кадастровий номер 5110300000:02:001:0337, із земель, раніше наданих у користування ТОВ "Вояж-Сі".
Рішенням Затоківської селищної ради від 05 червня 2015 року № 3021, зміни внесено рішенням Затоківської селищної ради від 29 вересня 2015 року № 3566, земельну ділянку, площею 0,1000 га, на АДРЕСА_1, кадастровий номер 5110300000:02:001:0337, передано у власність ОСОБА_1 для індивідуального дачного будівництва. Надалі державним реєстратором Управління державної реєстрації ГТУЮ в Одеській області згідно з рішенням від 13 січня 2016 року № 27807948 зареєстровано за ОСОБА_1 право власності на земельну ділянку, площею 0,1000 га, на АДРЕСА_1, на підставі свідоцтва про право власності від 13 січня 2016 року № 51597314.
Прокурор зазначив, що розпорядження земельною ділянкою здійснено з порушенням законодавства, оскільки земельну ділянку у порушення статей 79-1, 118 ЗК України передано без розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність; судом скасовано рішення селищної ради, яким затверджено технічну документацію, на підставі якої сформовано спірну земельну ділянку; відведення земельної ділянки у власність для індивідуального дачного будівництва здійснено з порушенням положень Генерального плану смт Затока та за відсутності детального плану території; державним реєстратором рішення про проведення державної реєстрації права власності прийнято з порушенням законодавства, так як заявлене право не підлягало державній реєстрації.
Порушення інтересів територіальної громади смт Затока полягають у незаконному набутті ОСОБА_1 права власності на земельну ділянку комунальної власності площею 0,1000 га.
Чинним законодавством України не визначено суб`єкта контролю за законністю прийняття органом місцевого самоврядування рішень щодо відведення земельних ділянок з відповідними повноваженнями на звернення до суду з позовами. У зв`язку з чим прокурор самостійно виступає як позивач у справі.
Враховуючи викладене, прокурор просив визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради від 05 червня 2015 року № 3021 "Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки, площею 0,1000 га, кадастровий номер 5110300000:02:001:0337, для індивідуального дачного будівництва, розташованої за адресом: АДРЕСА_1 ; визнати незаконним рішення Затоківської селищної ради від 29 вересня 2015 року № 3566 "Про внесення змін в рішення Затоківської селищної ради від 05 червня 2015 року № 3021 "Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки, площею 0,1000 га, кадастровий номер 5110300000:02:001:0337, для індивідуального дачного будівництва, розташованої за адресом: АДРЕСА_1 ; визнати недійсним свідоцтво про право власності на нерухоме майно від 13 січня 2016 року № 51597314 щодо земельної ділянки, площею 0,1000 га, кадастровий номер 5110300000:02:001:0337, для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, розташованої за адресом: АДРЕСА_1 ; визнати незаконним та скасувати рішення державного реєстратора Управління державної реєстрації ГТУЮ в Одеській області від 13 січня 2016 року, індексний номер 27807948, на підставі якого за ОСОБА_1 проведено державну реєстрацію права власності на земельну ділянку, площею 0,1000 га, кадастровий номер 5110300000:02:001:0337, для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, розташованої за адресом: АДРЕСА_1 .
Рішенням Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 25 жовтня 2018 року у задоволенні позову прокурора Білгород-Дністровської місцевої прокуратуривідмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що позивачем не надано достатніх доказів про те, що скасованим адміністративним судом рішенням Затоківської селищної ради від 20 червня 2014 року № 1967 "Щодо затвердження технічної документації з землеустрою, щодо поділу та об`єднання земельної ділянки для будівництва та обслуговування б/в "Вояж-Сі" за адресою: АДРЕСА_1" затверджено ту технічну документацію, яка стала підставою для державної реєстрації спірної земельної ділянки, переданої у власність відповідачу ОСОБА_1 .
Позивач безпідставно не зазначив орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, який набуває статусу позивача, тобто особи, в інтересах якої подано позов про захист порушеного права та/або охоронюваного законом інтересу, а тому відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави у цій справі.
Крім того, у справі відсутня встановлена та доведена протиправна поведінка ОСОБА_1 при набутті права власності на спірну земельну ділянку. З моменту отримання спірної земельної ділянки відповідач відкрито володів та користувався наданою йому земельною ділянкою. Суду не представлено жодних доказів того, що в результаті набуття ОСОБА_2 права власності на земельну ділянку були порушенні чиїсь права або інтереси.
Постановою Одеського апеляційного суду від 06 жовтня 2022 року рішення суду першої інстанції змінено в його мотивувальній частині та залишено без змін у його резолютивній частині.
Змінюючи мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив із того, що прокурор навів підставу для представництва інтересів територіальної громади смт. Затока, обґрунтував у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Затоківську селищну раду одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування рішення ради, тобто прокурор виконав вимогу частини четвертої статті 56 ЦПК України. Органи Держгеокадастру, які суд помилково відніс до можливих позивачів, не були наділені повноваженнями щодо повернення земельних ділянок шляхом скасування рішень місцевих рад про передачу цих земельних ділянок у власність, скасування свідоцтв про право власності тощо.
Зміна цільового призначення землі не відбулася, змінився вид використання землі в межах однієї категорії землі (землі рекреаційного призначення), що не призвело до зміни цільового призначення земельної ділянки та, відповідно, не вимагало розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та його затвердження.
Затоківська селищна рада як власник земельної ділянки мала право визначати вид її використання в межах категорії землі рекреаційного призначення. На підставі технічної документації щодо поділу земельної ділянки, яка раніше перебувала в оренді ТОВ "Вояж-Сі", були сформовані земельні ділянки з присвоєнням таким кадастрових номерів та реєстрацією в Державному земельному кадастрі. Лише потім ці сформовані та зареєстровані земельні ділянки були передані громадянам у власність.
Водночас заявлені у цій справі прокурором позовні вимоги не відповідають належному способу захисту, оскільки належним способом захисту порушених прав є віндикаційний позов. Обрання позивачем неналежного способу захисту своїх прав є самостійною підставою для відмови в позові.
Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги, позиції інших учасників справи
У листопаді 2022 року прокурор Одеської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Білгород-Дністровського міськрайонного суду Одеської області від 25 жовтня 2018 року та постанову Одеського апеляційного суду від 06 жовтня 2022 року, в якій просить скасувати вказані судові рішення та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права. У касаційній скарзі зазначає, що суди в оскаржуваних судових рішеннях не врахували висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 522/7636/14-ц, Об`єднаної палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 18 травня 2020 року у справі № 381/3165/17, Верховного Суду від 22 травня 2019 року у справі № 366/2648/16-ц, від 17 червня 2020 року у справі № 395/746/17, від 07 квітня 2021 року у справі № 912/2518/19, від 10 листопада 2021 року у справі № 495/10983/17, від 08 грудня 2021 року у справі № 495/1494/18.
У січні 2023 року представниця ОСОБА_1 - ОСОБА_3 подала до суду відзив на касаційну скаргу, у якому зазначила, що ОСОБА_1 ініціював процедуру приватизації земельної ділянки, яка перебувала у його фактичному користуванні, а саме: використовувалася для обслуговування належної йому на праві власності будівлі, що знаходилася за адресою: АДРЕСА_2, a також фактично входила до складу вже сформованої земельної ділянки, та не потребувала зміни її цільового призначення, то відповідно формування бажаної ним земельної ділянки не потребувало розроблення проекту землеустрою, а відповідно до вимог законодавства здійснювалося на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.
Прокурор обрав неефективний спосіб захисту порушених прав, а отже, висновки суду апеляційної інстанції є законними та обґрунтованими.
У січні 2023 року представниця ОСОБА_1 - ОСОБА_3 подала до суду додаткові пояснення.
Позиція Верховного Суду
Статтею 400 ЦПК України встановлено, що переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Згідно з частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400цього Кодексу.
Відповідно до статті 410 ЦПК України Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 400цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, аоскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - без змін, оскільки його ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Рішення суду апеляційної інстанції відповідає нормам ЦПК України щодо законності та обґрунтованості.
Обставини, встановлені судами
Згідно з договором оренди від 30 червня 2011 року, укладеним між Затоківською селищною радою та ТОВ "Вояж-Сі", земельна ділянка, площею 1,2 га, у тому числі під забудовою 0,1225 га, під зеленими насадженнями 1,0775 га, кадастровий номер 5110300000:02:001:0268, розташована за адресою: АДРЕСА_1, на підставі рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради від 10 лютого 2011 року № 109, рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради від 22 березня 2011 року № 234 передана в оренду (строкове платне користування) на п`ять років для будівництва бази відпочинку.
У договорі зазначено, що на земельній ділянці розташована не закінчена будівництвом база відпочинку, земельна ділянка передається в оренду для будівництва бази відпочинку, цільове призначення земельної ділянки - для будівництва бази відпочинку, категорія земельної ділянки - "землі житлової та громадської забудови". Договір оренди посвідчений приватним нотаріусом Білгород-Дністровського міського нотаріального округу Щукіною Л. С. 30 червня 2011 року, зареєстровано в реєстрі за № 1154.
08 жовтня 2013 року сторони розірвали договір оренди земельної ділянки, про що державним реєстратором внесені відповідні відомості до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 18 вересня 2014 року в справі № 815/4904/14 визнано протиправними та скасовано рішення Затоківської селищної ради від 17 квітня 2014 року № 1933 "Про надання дозволу ТОВ "Вояж-Сі" на складання технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право користування земельною ділянкою при поділі земельних ділянок"; визнано протиправним та скасовано рішення Затоківської селищної ради від 20 червня 2014 року № 1967 "Щодо затвердження технічної документації з землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки для будівництва та обслуговування б/в "Вояж-Сі" за адресою: АДРЕСА_1".
Задовольняючи позов у справі № 815/4904/14, суд виходив із того, що рішенням селищної ради від 17 квітня 2014 року № 1933 ТОВ "Вояж-Сі" надано дозвіл на складання технічної документації із землеустрою щодо складання документів, що посвідчують право користування земельною ділянкою при поділі земельних ділянок, у якого земельна ділянка не перебуває у власності або у користуванні. На час прийняття оскаржуваних рішень ані земельна ділянка не знаходилась у користуванні чи власності ТОВ "Вояж-Сі", ані база відпочинку, яка на ній розташована, тому й дозвіл на виготовлення технічної документації щодо поділу та виділу не міг надаватись.
На підставі технічної документації щодо поділу земельної ділянки, площею 1,2 га, кадастровий номер 5110300000:02:001:0268, яка раніше перебувала у користуванні ТОВ "Вояж-Сі" на підставі договору оренди від 30 червня 2011 року, сформовано 18 земельних ділянок, яким присвоєно кадастрові номери, у тому числі й земельна ділянка кадастровий номер 5110300000:02:001:0337, які передано громадянам у власність для індивідуального дачного будівництва.
Рішенням Затоківської селищної ради від 29 вересня 2015 року № 3566 "Про внесення змін в рішення Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 05 червня 2015 року № 3019 "Про передачу гр. ОСОБА_1 у власність земельної ділянки, площею 0,1000 га, кадастровий номер 5110300000:02:001:0337, для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1" передано гр. ОСОБА_1 у власність земельну ділянку, площею 0,1000 га, кадастровий номер 5110300000:02:001:0337, для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .
За інформацією з Державного земельного кадастру станом на 16 січня 2018 року земельна ділянка, кадастровий номер 5110300000:02:001:0337, площа: 0,1000 га; цільове призначення: Е.07.01 Для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення; категорія землі: землі рекреаційного призначення; вид використання земельної ділянки: для будівництва бази відпочинку; інформація про документацію із землеустрою, на підставі якої здійснена державна реєстрація земельної ділянки: технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, виготовлена 18 червня 2014 року ФОП ОСОБА_4 ; форма власності: приватна; власник: ОСОБА_1 ; орган, який зареєстрував земельну ділянку: Відділ Держземагентства у м. Білгород-Дністровському; державна реєстрація земельної ділянки проведена 24 квітня 2015 року.
За інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно станом на 26 грудня 2017 року земельна ділянка, кадастровий номер 5110300000:02:001:0337, реєстраційний номер 827998151103; площа 0,1 га; дата державної реєстрації земельної ділянки 24 квітня 2015 року; орган, що здійснив державну реєстрацію земельної ділянки - Відділ Держкомзему у Білгород-Дністровському районі Одеської області; цільове призначення - для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення; адреса: АДРЕСА_1 ; державна реєстрація з відкриттям розділу проведена 23 грудня 2015 року; підстава: відомості за результатом розгляду, серія та номер: б/н, виданий 23 грудня 2015 року, видавник: -, документи заявника (оригінали та копії), серія та номер: б/н, виданий 23 грудня 2015 року, видавник: заявник, рішення органу місцевого самоврядування, серія та номер: 3021, виданий 05 червня 2015 року, видавник: Затоківська селищна рада Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, серія та номер: НВ-5101925612015, виданий 24 квітня 2015 року, видавник: Відділ Держземагентства у м. Білгород-Дністровському; підстава виникнення права власності: свідоцтво про право власності, серія та номер: НОМЕР_1, видане 13 січня 2016 року, видавник: Біляївське міськрайонне управління юстиції в Одеській області; підстава внесення запису: рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу), індексний номер: 27807948 від 13 січня 2016 року, 16:14:56, ОСОБА_5, Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції в Одеській області; форма власності: приватна; розмір частки: 1/1; власник: ОСОБА_1, реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_2 .
За інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно станом на 26 грудня 2017 року за адресою: АДРЕСА_1 на земельній ділянці, кадастровий номер 5110300000:02:001:0337, зареєстровано 29 березня 2017 року дачний будинок загальною площею 274,6 кв. м (реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна: 1212743251103), що на праві власності належить ОСОБА_1 .
Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, виходив із того, що:
- будівництво індивідуального дачного будинку, для якого відводилась спірна земельна ділянка, не суперечить Генеральному плану смт Затока, тобто, не суперечить вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Суд не встановив невідповідності намірів забудови спірної земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні - Генеральному плану та, як наслідок, нераціонального використання земельної ділянки саме для індивідуального дачного будівництва;
- позивач безпідставно не зазначив орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, який набуває статусу позивача, тобто особи, в інтересах якої подано позов про захист порушеного права та/або охоронюваного законом інтересу, а тому відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави у цій справі;
- Затоківська селищна рада правомірно розпорядилася земельною ділянкою комунальної власності шляхом її надання у власність ОСОБА_1 ;
- позивачем не надано достатніх доказів про те, що скасованим рішенням Затоківської селищної ради від 20 червня 2014 року № 1967 "Щодо затвердження технічної документації з землеустрою, щодо поділу та об`єднання земельної ділянки для будівництва та обслуговування б/в " ІНФОРМАЦІЯ_1" за адресою: АДРЕСА_1" затверджено ту технічну документацію, яка стала підставою для державної реєстрації спірної земельної ділянки, переданої ОСОБА_1 ;
- ОСОБА_1 жодним чином не впливав на порядок реєстрації земельної ділянки у державному земельному кадастрі, прийняття Затоківською селищною радою оскаржуваного рішення та державна реєстрація права власності, а, отже, ОСОБА_1 добросовістно набув право власності на спірну земельну ділянку, а наведенні прокурором можливі порушення порядку передачі та державної реєстрації земельної ділянки вчиненні саме державними органами, селищною радою та її посадовими особами.
Суд апеляційної інстанції, змінюючи мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, виходив із того, що
- прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач;
- зміна цільового призначення землі не відбулася, змінився вид використання землі в межах однієї категорії землі (землі рекреаційного призначення), що не призвело до зміни цільового призначення земельної ділянки та, відповідно, не вимагало розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та його затвердження. Затоківська селищна рада як власник земельної ділянки мала право визначати вид її використання в межах категорії землі рекреаційного призначення. На підставі технічної документації щодо поділу земельної ділянки, яка раніше перебувала в оренду ТОВ "Вояж-Сі", були сформовані земельні ділянки з присвоєнням таким кадастрових номерів та реєстрацією в Державному земельному кадастрі;
- технічна документація щодо поділу земельної ділянки затверджена рішення Затоківської селищної ради від 03 грудня 2014 року № 2606 "Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки Затоківської селищної ради для індивідуального дачного будівництва за адресою: АДРЕСА_1", і це рішення не було предметом оскарження у справі № 815/4904/14;
- прокурор обрав неефективний спосіб захисту, що є самостійною підставою для відмови у позові.
Верховний Суд погоджується з такими висновками суду апеляційної інстанції, з огляду на таке.
Щодо зміни цільового виду використання землі
За змістом статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із частинами першою, другою статті 18 ЗК України до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об`єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим.