ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 березня 2023 року
м. Київ
справа №815/5087/17
адміністративне провадження № К/9901/55308/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 815/5087/17
за позовом товариства з додатковою відповідальністю "Чорноморгідробуд" до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області про визнання протиправними дій, скасування наказу № 236П від 05.09.2017 та направлення № 1206 від 05.09.2017, припису від 27.09.2017 та постанови № 168/1015-05/1-9427 від 12.10.2017, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року (головуючий суддя Бутенко А.В.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року (головуючий суддя Танасогло Т.М., судді: Запорожан Д.В., Яковлєв О.В.),
ВСТАНОВИВ:
У жовтні 2018 року позивач - Товариство з додатковою відповідальністю "Чорноморгідробуд" (далі також - позивач, Товариство), звернулося до суду з адміністративним позовом до Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області (далі також - відповідач, ДДАБІ в Одеській області), в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог від 17.10.2017, просить суд:
- Визнати протиправними дії заступника директора Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області Гайворонського С.Б. щодо видачі Наказу № 236П від 05.09.2017 про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва: Будівництво секцій № 1 та № 2 громадсько-житлового комплексу в мкр. "А-Б" житлового району ІV-4 Таїрова, на розі вул. 25-ї Чапаївської дивізії та проспекту Маршала Жукова (замовник ТДВ "Чорноморгідробуд", код ЄДРПОУ - 01385539) та направлення № 1206 від 08.09.2017 для проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва: Будівництво секцій № 1 та № 2 громадсько-житлового комплексу в мкр. "А-Б" житлового району ІV-4 Таїрова, на розі вул. 25-ї Чапаївської дивізії та проспекту Маршала Жукова (замовник ТДВ "Чорноморгідробуд", код ЄДРПОУ - 01385539), виданих заступником директора Департаменту ДАБІ в Одеській області Гайворонським С.Б.
- Скасувати Наказ № 236П від 05.09.2017 про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва: Будівництво секцій № 1 та № 2 громадсько-житлового комплексу в мкр. "А-Б" житлового району ІV-4 Таїрова, на розі вул. 25-ї Чапаївської дивізії та проспекту Маршала Жукова (замовник ТДВ "Чорноморгідробуд", код ЄДРПОУ - 01385539).
- Скасувати Направлення № 1206 від 05.09.2017 для проведення позапланової перевірки на об`єкті: Будівництво секцій № 1 та № 2 Громадсько-житлового комплексу в мкр. "А-Б" житлового району ІУ-4 Таїрова, на розі вул. 25 Чапаївської дивізії та просп. Маршала Жукова (замовник - ТДВ "Чорноморгідробуд", ЄДРПОУ - 01385539), видане заступником директора Департаменту ДАБІ в Одеській області Гайворонським С.Б.
- Визнати протиправним та скасувати Припис від 27.09.2017 про усунення правопорушення містобудівного законодавства.
- Визнати протиправною та скасувати Постанову № 168/1015-05/1-9427 від 12.10.2017 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що дії по проведенню перевірки та складанню документів перевірки є протиправними, а постанова винесена з порушеннями норм чинного законодавства.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 червня 2018 року, позов задоволено частково. Визнано протиправними дії заступника директора Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області Гайворонського С.Б. щодо видачі Наказу № 236П від 05.09.2017 про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва: Будівництво секцій № 1 та № 2 громадсько-житлового комплексу в мкр. "А-Б" житлового району ІV-4 Таїрова, на розі вул. 25-ї Чапаївської дивізії та проспекту Маршала Жукова (замовник ТДВ "Чорноморгідробуд", код ЄДРПОУ - 01385539) та направлення № 1206 від 08.09.2017 для проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва: Будівництво секцій № 1 та № 2 громадсько-житлового комплексу в мкр. "А-Б" житлового району ІV-4 Таїрова, на розі вул. 25-ї Чапаївської дивізії та проспекту Маршала Жукова (замовник ТДВ "Чорноморгідробуд", код ЄДРПОУ - 01385539). Скасовано Наказ № 236П від 05.09.2017 про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва: Будівництво секцій № 1 та № 2 громадсько-житлового комплексу в мкр. "А-Б" житлового району ІV-4 Таїрова, на розі вул. 25-ї Чапаївської дивізії та проспекту Маршала Жукова (замовник ТДВ "Чорноморгідробуд", код ЄДРПОУ - 01385539). Визнано протиправним та скасовано Припис від 27.09.2017 про усунення правопорушення містобудівного законодавства. Визнано протиправною та скасовано Постанову № 168/1015-05/1-9427 від 12.10.2017 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Судами встановлено, що 22.09.2017 ТДВ "Чорноморгідробуд", на офіційний запит направлений в ДДАБІ в Одеській області, отримало Наказ № 236П від 05.09.2017 про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва: Будівництво секцій № 1 та № 2 громадсько-житлового комплексу в мкр. "А-Б" житлового району ІV-4 Таїрова, на розі вул. 25-ї Чапаївської дивізії та проспекту Маршала Жукова (замовник ТДВ "Чорноморгідробуд", код ЄДРПОУ - 01385539) та направлення № 1206 від 08.09.2017, для проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва: Будівництво секцій № 1 та № 2 громадсько-житлового комплексу в мкр. "А-Б" житлового району ІV-4 Таїрова, на розі вул. 25-ї Чапаївської дивізії та проспекту Маршала Жукова (замовник ТДВ "Чорноморгідробуд", код ЄДРПОУ - 01385539), лист Управління захисту економіки у м. Києві Департаменту захисту економіки Національної поліції України від 10.08.2017 № 7730/125/0217, адресований ДАБІ України, Лист ДП "УКРДЕРЖБУДЕКСПЕРТИЗА" від 01.08.2017 № 1014, адресований Управлінню захисту економіки у м. Києві Департаменту захисту економіки Національної поліції України.
Також, 12.10.2017 ТДВ "Чорноморгідробуд" отримало Постанову № 168/1015-05/1-9427 від 12.10.2017 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, складену головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу ДДАБІ в Одеській області.
Зазначеною Постановою, за результатами позапланової перевірки на об`єкті будівництва, ТДВ "Черноморгідробуд" притягнуто до відповідальності, передбаченої п. 2 ч. 6 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" за порушення п. 1 ч. 4 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", у зв`язку з недопущенням посадових осіб відповідача на об`єкт будівництва та накладено штраф у сумі 50 520, 00 грн.
Позивач вважає, що прийняті ДДАБІ в Одеській області Наказ № 236П від 05.09.2017 та Направлення №1206 від 05.09.2017 про проведення позапланової перевірки, Припис від 27.09.2017 про усунення правопорушення містобудівного законодавства та Постанова № 168/1015-05/1-9427 від 12.10.2017 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, є неправомірними та підлягають скасуванню, а тому звернувся до суду із даним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, виходив з того, що відповідачем вже була проведена позапланова перевірка щодо дотримання ТДВ "Чорноморгідробуд" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, під час здійснення будівництва на тих же самих об`єктах. До того ж, прийняті за результатами даної перевірки постанови були скасовані рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 15.03.2017 у справі № 815/5203/16, яке залишено без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.06.2017. Отже, судами вже були встановлені обставини щодо віднесення об`єктів будівництва (стосовно яких оскаржуються дії та прийняті рішення відповідача) до ІІІ категорії складності, як наслідок, у відповідача були відсутні повноваження щодо здійснення позапланової перевірки на спірному об`єкті.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, представник відповідача, діючи від імені та в інтересах Державної архітектурно-будівельної інспекції України та/або Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області на підставі виданої довіреності, подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з`ясування всіх обставин, які мають значення для вирішення справи, надання неналежної оцінки наявним у матеріалах справи доказам, що призвело до неправильного вирішення справи по суті, просить їх скасувати й прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити в повному обсязі.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що, по-перше, об`єкт будівництва, стосовно якого оскаржуються дії та прийняті рішення відповідача, відноситься до V категорії складності; в той же час, експертиза проектної документації по вказаному об`єкту не здійснювалася; отже, ТДВ "Чорноморгідробуд" наведені недостовірні дані у декларації про початок виконання будівельних робіт, чим порушено ч. 8 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності"; по-друге, експертний звіт щодо проекту будівництва, яким визначено 3 категорію складності, та який зазначений у декларації, не виготовлявся; по-третє, повноваження Департаменту щодо здійснення державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів по об`єктах V категорії складності, розташованих в межах міста Одеси, Управлінню державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради не передавались; по-четверте, однією з підстав проведення перевірки є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; оскаржуваний в судовому порядку наказ про проведення перевірки був виданий на підставі листа Управління захисту економіки у м. Києві Департаменту захисту економіки Національної поліції України від 10.08.2017; і, по-п`яте, стосовно наявності рішення суду, яке набрало законної сили, то відповідач зазначає, що у даній справі оскаржуються матеріали зовсім іншої перевірки та постанова про накладення штрафу за недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій.
У поданому відзиві позивач просить відмовити у задоволенні скарги, обґрунтовуючи відзив тим, що категорія складності встановлюється не листами, а експертизою, експертний звіт наявний в матеріалах справи, в ньому чітко зазначено категорію даного об`єкта будівництва - ІІІ; на даному об`єкті будівництва вже було проведено позапланову перевірку щодо дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності під час здійснення будівництва, більше того, під час оскарження складених за результатами попередньої перевірки постанов про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності судом було призначено судову будівельно-технічну експертизу, за результатами якої встановлено, що відповідні об`єкти будівництва належать до ІІІ категорії складності; лист Управління захисту економіки у м. Києві Департаменту захисту економіки Національної поліції України, на який посилається відповідач, ґрунтується на припущеннях щодо категорії складності об`єктів будівництва; отже, у декларації про початок виконання будівельних робіт наведена достовірна інформація про віднесення будівництва житлового комплексу до V категорії складності; оскільки відповідний об`єкт будівництва віднесений до ІІІ категорії складності, відповідач не мав жодних повноважень на здійснення позапланової перевірки відповідного об`єкта.
Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з такого.
Щодо підстав для проведення позапланової перевірки Верховний Суд вважає за необхідне зазначити таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правове регулювання спірних правовідносин унормовується Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" та прийнятим на його виконання Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету міністрів України № 553 від 23.05.2011 (далі також - Порядок № 553).
Так, відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Аналогічні підстави для проведення позапланової перевірки визначені і Порядком № 553 у пункті 7.
Відповідні положення кореспондуються з частиною четвертою статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", згідно з якою орган державного архітектурно-будівельного контролю у своїй діяльності взаємодіє з органами виконавчої влади, що здійснюють контроль за дотриманням природоохоронних, санітарно-гігієнічних, протипожежних вимог, вимог у сфері охорони праці, енергозбереження та інших вимог, передбачених законом, а також з органами державної статистики, Національної поліції, прокуратури та іншими правоохоронними і контролюючими органами.
Висновки щодо застосування зазначених норм права у правовідносинах, подібних до тих, які виникли у справі, що розглядається, вже викладались Верховним Судом, зокрема, у постанові від 26.02.2020 у справі № 826/7847/17, де колегія суддів Касаційного адміністративного суду, провівши аналіз положень пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, констатувала, що вимога правоохоронних органів про проведення перевірки є достатньою самостійною правовою підставою для здійснення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю з питань перевірки суб`єкта містобудування на предмет виконання ним законодавства у сфері містобудівної діяльності. Однак, контролюючий орган, здійснюючи позаплановий захід з питань перевірки суб`єкта містобудування на вимогу правоохоронних органів, має дотримуватися порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
У постанові від 28.01.2020 у справі № 820/6909/16 Верховний Суд визнав достатньою підставою для призначення і проведення позапланової перевірки наявність листа слідчого відповідного органу Національної поліції України, який здійснював досудове розслідування у кримінальній справі, незважаючи на те, що таке звернення не було оформлене у спосіб, передбачений кримінальним процесуальним законом.
При цьому, згідно з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 26.02.2020 у справі № 826/7847/17, законодавець не встановлює критеріїв щодо змісту такої вимоги.
Крім того, у постанові Верховного Суду від 18.12.2019 у справі № 804/6791/17, згідно з фактичними обставинами якої органом державного архітектурно-будівельного контролю також була проведена позапланова перевірка на підставі, передбаченій пунктом 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, а саме - вимоги правоохоронних органів про проведення перевірки, колегія суддів дійшла висновку, що органи архітектурно-будівельного контролю не наділені повноваженнями щодо дослідження та аналізу обґрунтованості вимоги правоохоронного органу про проведення перевірки.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, підставою для проведення ДДАБІ в Одеській області позапланової перевірки на об`єкті будівництва: Будівництва № 1 та № 2 секцій Громадсько-житлового комплексу в мкр. "А-Б" житлового району ІУ-4 Таїрова, на розі вул. 25 Чапаївської дивізії та просп. Маршала Жукова, є лист Управління захисту економіки у м. Києві Департаменту захисту економіки Національної поліції України від 10.08.2017 зі зверненням до ДАБІ України з проханням визначити фактичну категорію складності на об`єкті будівництва: Будівництва № 1 та № 2 секцій Громадсько-житлового комплексу в мкр. "А-Б" житлового району ІУ-4 Таїрова, на розі вул. 25 Чапаївської дивізії та просп. Маршала Жукова (замовник - ТДВ "Чорноморгідробуд", ЄДРПОУ - 01385539).
Вищевикладене дає колегії суддів підстави для висновку, що призначення позапланової перевірки на об`єкті будівництва: Будівництво секцій № 1 та № 2 громадсько-житлового комплексу в мкр. "А-Б" житлового району ІV-4 Таїрова, на розі вул. 25-ї Чапаївської дивізії та проспекту Маршала Жукова (замовник ТДВ "Чорноморгідробуд", код ЄДРПОУ - 01385539) відбулось за наявності законних підстав для проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю, оскільки для органу державного архітектурно-будівельного контролю вимога правоохоронних органів про проведення перевірки є достатньою самостійною правовою підставою для її проведення.
Щодо дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю Верховний Суд вважає за необхідне зазначити таке.
Статтею 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
У посвідченні (направленні) на проведення заходу, зокрема, зазначається дата початку та дата закінчення заходу.
Відповідні положення кореспондуються з пунктом 7 Порядку № 553, згідно якого під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.
Як вбачається із матеріалів справи та встановлено судами, для проведення перевірки ДДАБІ в Одеській області на підставі наказу № 236П від 05.09.2017 про проведення позапланової перевірки, виданого відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", пункту 7 Порядку № 553, на підставі листа Управління захисту економіки у м. Києві Департаменту захисту економіки Національної поліції України від 10.08.2017, оформлено направлення № 1206 від 08.09.2017 для проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва: Будівництво секцій № 1 та № 2 громадсько-житлового комплексу в мкр. "А-Б" житлового району ІV-4 Таїрова, на розі вул. 25-ї Чапаївської дивізії та проспекту Маршала Жукова (замовник ТДВ "Чорноморгідробуд", код ЄДРПОУ - 01385539).
Підпунктом 1 пункту 11 Порядку № 553, в свою чергу, передбачено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право, зокрема, безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню.