ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 280/2932/20
провадження № К/9901/28964/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Гірничодобувна компанія "Мінерал"
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 07 липня 2020 року (суддя Новікова І.В.) і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року (головуючий суддя Олефіренко Н.А., судді Білак С.В., Шальєва В.А.)
у справі №280/2932/20
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Гірничодобувна компанія "Мінерал"
до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області
про визнання дій незаконними.
І. РУХ СПРАВИ
1. У квітні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Гірничодобувна компанія "Мінерал" звернулося до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області (далі - ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області), в якому просило визнати незаконними дії відповідача стосовно здійснення 11 лютого 2020 року заходу державного нагляду (контролю) - проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства стосовно земельних ділянок, як об`єкта перевірки, які знаходяться на території Пологівського району Запорізької області.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відповідачем незаконно та всупереч вимог чинного законодавства України проведено захід державного нагляду (контролю) щодо земельних ділянок з кадастровими номерами 2324285000:05:016:0010, 2324285000:05:016:0020, 2324285000:05:016:0030, 2324285000:05:016:0050, 2324285000:05:016:0060, 2324285000:05:016:0070, 2324285000:05:016:0090. Позивач посилався на те, що відповідачем порушено норми Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 07 липня 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 07 липня 2020 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року і прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 31 січня 2020 року до ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області надійшов лист Пологівського відділу поліції ГУНП в Запорізькій області, в якому відповідачу запропоновано провести захід контролю, а саме перевірку додержання вимог земельного законодавства під час користування земельними ділянками що належать ОСОБА_1 (кадастровий номер 2324285000:05:016:0010, площею 5,7115 га), ОСОБА_2 (кадастровий номер 2324285000:05:016:0200, площею 5,71 га), ОСОБА_3 (кадастровий номер 2324285000:05:016:0030, площею 11,4199 га), ОСОБА_4 (кадастровий номер 2324285000:05:016:0050, площею 5,71 га), ОСОБА_5 (кадастровий номер 2324285000:05:016:0060, площею 5,7099 га), ОСОБА_6 (кадастровий номер 2324285000:05:0116:0070, площею 11,4201 га) та ОСОБА_7 (кадастровий номер 2324285000:05:016:0090, площею 5,6998 га) та які перебувають в оренді Товариства з обмеженою відповідальністю "Гірничодобувна компанія "Мінерал".
6. 31 січня 2020 року до ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області надійшов лист від Токмацької місцевої прокуратури, в якому зазначено про те, що Пологівським відділом Токмацької місцевої прокуратури здійснюється процесуальне керівництво у кримінальному провадженні №42018081350000230 від 06 вересня 2018 року за частиною 1 статті 239 Кримінального кодексу України.
Зазначено, що в ході досудового розслідування встановлено, що Товариством з обмеженою відповідальністю "Гірничодобувна компанія "Мінерал" для ведення товарного сільськогосподарського виробництва з приватними власниками земельних ділянок кадастровий номер 2324285000:05:016:0010, площею 5,7115 га; кадастровий номер 2324285000:05:016:0200, площею 5,71 га; кадастровий номер 2324285000:05:016:0030, площею 11,4199 га; кадастровий номер 2324285000:05:016:0050, площею 5,71 га; кадастровий номер 2324285000:05:016:0060, площею 5,7099 га; кадастровий номер 2324285000:05:0116:0070, площею 11,4201 га; кадастровий номер 2324285000:05:016:0090, площею 5,6998 га, укладено відповідні договори оренди земельних ділянок. Умовами використання зазначених земельних ділянок, які передаються в оренду, обумовлено, що вони передаються для сільськогосподарського використання зі збереженням родючості ґрунтів.
Разом з тим встановлено, що на зазначених землях сільськогосподарського призначення здійснено протиправне зняття родючого шару ґрунту, що призводить до повного псування земельних ділянок та їх родючих властивостей.
У зв`язку із викладеним прокуратура просила відповідача вжити заходів державного контролю, а також повідомити прокуратуру про їх результати.
7. 10 лютого 2020 року в.о. начальника ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області видано наказ №63-ДК "Про здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності", яким наказано здійснити державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства стосовно земельних ділянок, як об`єкта перевірки, а саме: кадастровими номерами 2324285000:05:016:0010, 2324285000:05:016:0020, 2324285000:05:016:0030, 2324285000:05:016:0050, 2324285000:05:016:0060, 2324285000:05:016:0070, 2324285000:05:016:0090 у термін з 10 лютого 2020 року по 24 лютого 2020 року здійснити захід державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
8. 11 лютого 2020року інспекторами ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області складено:
- Акт обстеження земельної ділянки №63-ДК/20/АО/10/01/-20 щодо обстеження земельної ділянки, яка знаходиться за адресою: Пологівська сільська рада, Пологівського району, Запорізької області, кадастровий номер: 2324285000:05:016:0090, загальна площа 5,6998 га;
- Акт обстеження земельної ділянки №63-ДК/14/АО/10/01/-20 щодо обстеження земельної ділянки, яка знаходиться за адресою: Пологівська сільська рада, Пологівського району, Запорізької області, кадастровий номер: 2324285000:05:016:0070, загальна площа 11,4201 га;
- Акт обстеження земельної ділянки №63-ДК/15/АО/10/01/-20 щодо обстеження земельної ділянки, яка знаходиться за адресою: Пологівська сільська рада, Пологівського району, Запорізької області, кадастровий номер: 2324285000:05:016:0060, загальна площа 5,7099 га;
- Акт обстеження земельної ділянки №63-ДК/16/АО/10/01/-20 щодо обстеження земельної ділянки, яка знаходиться за адресою: Пологівська сільська рада, Пологівського району, Запорізької області, кадастровий номер: 2324285000:05:016:0050, загальна площа 5,7100 га;
- Акт обстеження земельної ділянки №63-ДК/17/АО/10/01/-20 щодо обстеження земельної ділянки, яка знаходиться за адресою: Пологівська сільська рада, Пологівського району, Запорізької області, кадастровий номер: 2324285000:05:016:0010, загальна площа 5,7115 га;
- Акт обстеження земельної ділянки №63-ДК/19/АО/10/01/-20 щодо обстеження земельної ділянки, яка знаходиться за адресою: Пологівська сільська рада, Пологівського району, Запорізької області, кадастровий номер: 2324285000:05:016:0020, загальна площа 5,7100 га;
- Акт обстеження земельної ділянки №63-ДК/18/АО/10/01/-20 щодо обстеження земельної ділянки, яка знаходиться за адресою: Пологівська сільська рада, Пологівського району, Запорізької області, кадастровий номер: 2324285000:05:016:0030, загальна площа 11,4199 га.
9. 17 лютого 2020 року відповідачем складено Акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства об`єкту - земельної ділянки №63-ДК/46/АП/09/01/-20.
10. В зазначених Актах обстеження земельних ділянок інспекторами зазначено порушення про зняття з частини земельних ділянок родючого шару ґрунту.
11. Позивач не погодився з проведеною перевіркою, у зв`язку з чим звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
12. Відмовляючи у позові, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області діяло в межах наданої компетенції та у відповідності до положень чинного законодавства України та правомірно провело захід державного контролю за використанням та охороною земель щодо земельних ділянок з відповідними кадастровими номерами.
13. Суди вважали, що відповідач при проведенні перевірки правомірно керувався положеннями Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", а не Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
14. Заявник на обґрунтування вимог касаційної скарги покликається на те, що суди не врахували позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 10 січня 2019 року у справі №823/922/17, а також роз`яснень Державної регуляторної служби України, Мінекономрозвитку стосовно того, що заходи контролю за використанням та охороною земель, які здійснюються на землях, що знаходяться у власності або користуванні суб`єктів господарювання, мають проводитися із врахуванням положень Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
15. Скаржник наголошує, що об`єктом перевірки була не земельна ділянка, а господарська діяльність позивача, що залишено поза увагою судами попередніх інстанцій. При цьому суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки численним порушенням законодавства при проведенні заходу контролю та складенні Актів перевірки.
16. Процесуальним порушенням суду апеляційної інстанції скаржник вважає апеляційний розгляд в порядку спрощеного провадження без виклику сторін, а також відмова позивачу у клопотанні про розгляд справи в судовому засіданні.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
18. Правовим питанням у межах доводів касаційної скарги є визначення того, якими нормативно-правовими актами мають керуватися суб`єкти владних повноважень при здійсненні державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель.
19. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
20. Згідно з частиною 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
21. За нормами частин 1 та 2 статті 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.
22. У відповідності до статті 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. Приписами статті 188 Земельного кодексу України визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
23. За вимогами постанови Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 482 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України" організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.
24. Згідно з Положенням про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 Головне управління Держгеокадастру наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.
Структурним підрозділом Головного управління є Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокдастру у Запорізькій області.
25. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19 червня 2003 року № 963-IV, який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.
26. У статті 4 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" визначено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України. Статтею 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" встановлено, що державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.