ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 лютого 2023 року
м. Київ
справа №640/32519/21
адміністративне провадження № К/990/20592/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Губської О.А.,
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 640/32519/21
за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання протиправним та скасування припису, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Національного агентства з питань запобігання корупції на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 листопада 2021 року (суддя Погрібніченко І.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2022 року (головуючий суддя - Оксененко О.М., судді: Лічевецький І.О., Чаку Є.В.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК, відповідач) про визнання протиправним та скасування припису № 23-09/108-21 від 27 жовтня 2021 року про усунення порушень Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII "Про запобігання корупції" (далі - Закон № 1700-VII).
2. Одночасно з позовною заявою, ОСОБА_1 подав до суду заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії припису НАЗК № 23-09/108-21 від 27 жовтня 2021 року.
3. Необхідність застосування заходів забезпечення позову заявник обґрунтовував тим, що відповідно до спірного припису голова Миколаївської обласної ради зобов`язаний припинити повноваження позивача на посаді першого заступника голови Миколаївської обласної ради та звільнити його з відповідної посади без прийняття рішення Ради до 11 листопада 2021 року. Тобто, у разі виконання вимог припису (до прийняття рішення у справі за відповідним позовом) позивача може бути звільнено з посади першого заступника голови Миколаївської обласної ради, що ускладнить або взагалі унеможливить ефективний захист та поновлення його порушених прав та інтересів, навіть у разі задоволення позовних вимог у цій справі, адже з метою захисту та поновлення порушених прав він змушений буде звертатися до суду з іншим адміністративним позовом.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
4. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 листопада 2021 року заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову задоволено, зупинено дію припису НАЗК № 23-09/108-21 від 27 жовтня 2021 року.
5. Постановляючи вказану ухвалу, суд першої інстанції виходив із того, що спірний припис НАЗК є обов`язковим для виконання, а за його невиконання передбачена адміністративна відповідальність за 188-46 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Тому оскільки позивачем оскаржується правомірність застосування до нього відповідних правових норм Закону № 1700-VII, а також порядку внесення припису, суд дійшов висновку, що у випадку задоволення адміністративного позову за наслідком розгляду даної адміністративної справи, ефективний захист та поновлення порушених прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся, буде ускладненим, оскільки його автоматично не буде поновлено на посаді першого заступника Миколаївської обласної ради, через що останній буде вимушений звертатися з окремим позовом щодо скасування розпорядження голови Ради про припинення його повноважень, а у випадку обрання на цю посаду іншої особи - також із позовом про визнання протиправним та скасування відповідного рішення обласної ради.
6. Окремо суд першої інстанції урахував, що ОСОБА_1 є депутатом обласної ради та строк його повноважень, у тому числі як першого заступника голови обласної ради, обмежений строком, визначеним у частині першій статті 49 та частині першій статті 56 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні". Тож ураховуючи, що на час вирішення заяви про забезпечення позову припис НАЗК щодо позивача реалізовано не було, а звільнення його із займаної посади ускладнить ефективний захист прав та інтересів (у разі задоволення позову), суд дійшов висновку про існування обставин, які свідчать про наявність підстав для вжиття заходів забезпечення позову, що передбачені пунктом 1 частини другої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
7. Також, при вирішенні питання щодо вжиття заходів забезпечення адміністративного позову суд оцінив, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти та дійшов висновку, що вжиття вказаних заходів забезпечення адміністративного позову буде мати наслідком виключно збереження існуючого становища до розгляду справи по суті. Водночас, з огляду на те, що позивач пройшов спеціальну перевірку, суд зазначив, що вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії спірного рішення відповідача жодним чином не спричиняє негативних наслідків для заінтересованих осіб у даній справі, як і не спричиняє негативних наслідків для будь-яких інших осіб.
8. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 26 липня 2022 року апеляційну скаргу НАЗК залишив без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 листопада 2020 року - без змін. Суд апеляційної інстанції погодився з висновком окружного суду про наявність підстав для вжиття адміністративним судом заходів забезпечення позову та задоволення заяви позивача відповідно до положень статті 150 КАС України.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
9. 05 серпня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга НАЗК, у якій скаржник просить скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 листопада 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 липня 2022 року, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову в повному обсязі.
10. На обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправним та скасування припису, як акта індивідуальної дії. Отже, рішення суду за такими позовами не потребують виконання, їх значення полягає у констатації факту правомірності оскаржуваного рішення і позбавлення його правових наслідків шляхом скасування. Отже, у справі за таким позовом не може бути ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду та, відповідно, заходів забезпечення позову вони не потребують (постанова Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 826/13306/18).
11. Скаржник вказує, що забезпечуючи позов, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що виконання припису матиме наслідком звільнення позивача, що ускладнить ефективний захист його прав у разі задоволення позовних вимог судовим рішенням за результатом розгляду справи по суті. Проте такі доводи НАЗК уважає недоречними, оскільки вони виходять за межі предмету судового розгляду у справі, так як предметом судового розгляду у справі є правомірність припису, а не законність ймовірних наслідків його невиконання. Положеннями КАС України не встановлено можливості захисту порушених прав та інтересів осіб на майбутнє, а судове рішення не повинно містити приписів, що прогнозують можливі порушення з боку відповідача та про зобов`язання відповідача вчинити чи утриматись від вчинення певних дій на майбутнє. Таким чином касатор уважає, що посилання судів попередніх інстанцій на випадок можливого настання негативних наслідків чи порушення прав позивача у майбутньому не може визнаватись достатнім для вжиття заходів забезпечення позову.
12. Окрім наведеного, у касаційній скарзі НАЗК акцентує увагу суду касаційної інстанції на тому, що у разі прийняття рішення про звільнення ОСОБА_1 із займаної посади на виконання оскаржуваного припису, чинним законодавством передбачена процедура оскарження такого рішення та відновлення порушених прав працівника, з моменту його порушення, у разі задоволення позову. Тобто наслідки спірного припису є відворотними.
13. Більше того, застосування таких заходів забезпечення позову, як зупинення дії припису про усунення порушень вимог Закону № 1700-VII до вирішення спору по суті, фактично надає можливість позивачу безперешкодно продовжувати здійснення діяльності, незважаючи на встановлені відповідачем під час реалізації ним своїх владних управлінських функцій порушення, тим самим забезпечуючи стан триваючого правопорушення. Вказане, на думку скаржника, свідчить, що заходи забезпечення позову можуть призвести до більш негативних наслідків ніж ті, яких нібито намагається уникнути позивач. У контексті цих доводів НАЗК посилається на постанову Великої Палати Верховного Суду від 28 березня 2018 року у справі № 800/521/17.
14. Також заявник касаційної скарги вказує на неврахування судами попередніх інстанцій висновку Верховного Суду, сформованого у постанові від 02 лютого 2022 року у справі № 640/18576/21 щодо відсутності правових підстав для вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії припису Національного агентства.
15. На додаток скаржник відзначив, що припис є письмовою вимогою щодо усунення порушень вимог законодавства у сфері запобігання корупції, а тому, забезпечуючи позов, суди першої та апеляційної інстанцій фактично погодилися із збереженням стану триваючого правопорушення вимог законодавства у сфері запобігання корупції, які виявлені відповідачем, що, у свою чергу, вказує на очевидне втручання суду в діяльність органу запобігання корупції.
16. Ухвалою від 17 серпня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
17. 12 вересня 2022 року до суду касаційної інстанції надійшов відзив ОСОБА_1 на касаційну скаргу, в якому останній просить залишити скаргу НАЗК без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
18. За позицією позивача, суди попередніх інстанцій повно та правильно встановили обставини справи, не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права. При цьому висновки суду першої інстанції є результатом оцінки наявних у їх розпорядженні доказів і така оцінка здійснена судом з дотриманням вимог процесуального закону щодо повного та всебічного з`ясування всіх обстави справи на підставі належних та допустимих доказів. Судом апеляційної інстанції було перевірено повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування норм процесуального права, внаслідок чого суд апеляційної інстанції дійшов висновку про законність і обґрунтованість ухвали суду першої інстанції від 15 листопада 2021 року.
19. Ухвалою від 23 лютого 2023 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами на підставі пункту 3 частини першої статті 345 КАС України.
IV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини
20. Приписом НАЗК № 23-09/108-21 від 27 жовтня 2021 року від голови Миколаївської обласної ради вимагалося забезпечити усунення порушення вимог абзацу 6 частини другої статті 58 Закону № 1700-VII шляхом припинення повноважень ОСОБА_1 та звільнення його з посади першого заступника Миколаївської обласної ради восьмого скликання без прийняття рішення Ради.
21. Підставою для внесення зазначеного припису слугувало неподання ОСОБА_1 протягом трьох робочих днів з дня відповідного обрання на посаду першого заступника Миколаївської обласної ради восьмого скликання документів для проведення спеціальної перевірки.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
22. Статтею 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
23. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
24. Ухвалу про забезпечення позову постановляє суд першої інстанції, а якщо розпочато апеляційне провадження, то таку ухвалу може постановити суд апеляційної інстанції.
25. Подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.
26. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 151 КАС України позов може бути забезпечено зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта.
27. Приписами частини другої статті 151 КАС України встановлено, що суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
28. Ухвала суду про забезпечення позову має відповідати вимогам до виконавчого документа, встановленим законом. Така ухвала підлягає негайному виконанню з дня її постановлення незалежно від її оскарження і відкриття виконавчого провадження (частина перша статті 156 КАС України).
VІ. Позиція Верховного Суду
29. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
30. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
31. Згідно з ухвалою Верховного Суду від 17 серпня 2022 року, касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги про порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, що є підставою касаційного оскарження згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України.
32. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, колегія суддів виходить з наступного.
33. Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили.
34. Згідно Рекомендацій № R (89) 8 Про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятих Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, приймаючи рішення щодо необхідності надання особі тимчасового захисту, суд бере до уваги всі фактори та інтереси, які мають відношення до цієї справи. Рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд (prima facie) наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта.
35. Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний гарантувати, у суворій відповідності до закону та за наявності безумовних фактичних підстав, (1) виконання майбутнього рішення суду або/та (2) ефективний захист позивача, який неможливий без негайного втручання суду.
36. Заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог, бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
37. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
38. Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
39. Колегія суддів зазначає, що судове рішення про забезпечення позову є винятковим екстраординарним заходом, який не повною мірою узгоджується з деяким, визначеними у частині другій статті 129 Конституції України основними засадами (принципами) судочинства, а саме, рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості; гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобам. При цьому, таке судового рішення стає обов`язковим для виконання до його апеляційного перегляду.