ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 300/3465/21
провадження № К/990/23227/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15 грудня 2021 року ( Григорчук О.Б. ) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2022 року (головуючий суддя Кушнерик М.П., судді Курилець А.М., Мікула О.І.)
у справі №300/3465/21
за позовом ОСОБА_1
до Долинської міської ради Івано-Франківської області
про визнання протиправними та скасування рішень.
І. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулася до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовом до Долинської міської ради Івано-Франківської області, у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення "Про розроблення генерального плану с. Оболоня" від 23 березня 2018 року №560-20/2018 в частині включення до генерального плану с. Оболоня земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 2,0000 га з кадастровим номером 2622084501:01:004:0286, по АДРЕСА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати рішення "Про затвердження генерального плану с. Оболоня" від 16 жовтня 2020 року №1286-30/2020 в частині включення до генерального плану с. Оболоня земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, площею 2,0000 га з кадастровим номером 2622084501:01:004:0286, по АДРЕСА_1 .
2. Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 19 липня 2021 року відкрито провадження у справі та зобов`язано відповідача опублікувати у виданні, в якому рішення "Про розроблення генерального плану с. Оболоня" та рішення "Про затвердження генерального плану с. Оболоня" були аби мали бути офіційно оприлюднені, оголошення про відкриття провадження в адміністративній справі №300/3465/21.
3. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 15 грудня 2021 року, яке було залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2022 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погодившись з такими судовими рішеннями, ОСОБА_1 подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, ухвалити нове судове рішення, яким її позовні вимоги задовольнити повністю.
5. Від Долинської міської ради Івано-Франківської області надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому остання просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_1 є жителькою АДРЕСА_1 .
7. Згідно з рішенням Оболонської сільської ради від 21 травня 2013 року № 349-12/2013 позивачці надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства в с. Оболоня, ділянка № НОМЕР_1 площею 2,0 га по АДРЕСА_1 .
8. На підставі вказаного рішення та договору від 20 липня 2015 року ТОВ "Інфомаційно-кадастровий центр" виготовлено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства с. Оболоня вул Одиниця Долинського району Івано-Франківської області.
9. 23 березня 2018 року рішенням Оболонської сільської ради № 560-20/2018 вирішено розробити Генеральний план населеного пункту с. Оболоня Долинського району Івано-Франківської області.
10. 16 серпня 2020 року проведено громадські слухання по обговоренню детальних планів територій та нового генерального плану забудови с. Оболоня.
11. 16 жовтня 2020 року Оболонською сільською радою прийнято рішення № 1214-30/2020 "Про затвердження детального плану території" земельної ділянки площею 5,6615 га для будівництва та обслуговування жилих будинків, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 та внесення змін до Генерального плану забудови с. Оболоня.
12. Рішенням Оболонської сільської ради від 16 жовтня 2020 року № 1286-30/2020 затверджено містобудівну документацію "Генеральний план села Оболоня Долинського району Івано-Франківської області".
13. ОСОБА_1 не погодилася з вказаними рішеннями, у зв`язку з чим звернулась до суду.
14. Рішенням Долинської міської ради від 28 грудня 2020 року № 43-2/2020 вирішено почати процедуру реорганізації Оболонської сільської ради шляхом приєднання до Долинської міської ради та встановлено, що Долинська міська рада є правонаступником всього майна, прав та обов`язків Оболонської сільської ради.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції керувалися тим, що Оболонською сільською радою дотримано вимоги частини 2 статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Також, ОСОБА_1 не обґрунтовано, які права та яким чином саме спірні рішення порушують її права чи законні інтереси, оскільки Законом не заборонено приймати рішення про затвердження генерального плану населеного пункту у разі надання дозволу на розробку проектів землеустрою на земельні ділянки, що розташовані у межах території, якої торкаються зміни. Оскаржені рішення відповідача не створюють, не змінюють і не припиняють цивільних прав та обов`язків окремих осіб. До того ж, права власності чи користування земельною ділянкою позивачка не набула.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
16. ОСОБА_1, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що суди попередніх інстанцій під час вирішення спору не врахували висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 20 лютого 2019 року у справі №522/3665/17.
17. Обґрунтовуючи своє порушене право, позивачка стверджує, що вона не просто подала заяву до сільської ради з метою отримання у власність земельної ділянки, але й вчинила ряд інших дій, спрямованих на реалізацію свого суб`єктивного права на землю: знайшла землевпорядну організацію, уклала з нею договір, на її замовлення виготовлено Проект землеустрою, тобто проведено ідентифікацію земельної ділянки, подала проект землеустрою на затвердження. Але через незаконні рішення сесії Оболонської сільської ради змінено цільове призначення земельної ділянки і право отримати у власність спірну земельну ділянку фактично було відібране.
18. По суті оскаржуваних рішень, ОСОБА_1 зазначає, що судами попередніх інстанцій не взято до уваги такі порушення:
- не оприлюднено рішення "Про розроблення генерального плану с. Оболоня" в місцевих ЗМІ про початок розроблення Генерального плану та визначення порядку і строків внесення пропозицій до нього фізичними і юридичними особами, що суперечить підпункту 4 пункту 7 статті 17 та підпункту 3 статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", пункту 4 "Порядку проведення громадських слухань" щодо врахування громадських інтересів підчас розроблення проектів Генерального плану на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555 (далі - Порядок №555);
- проект рішення "Про розроблення генерального плану с. Оболоня" не було опубліковано у ЗМІ у 10-ти денний термін до дати його прийняття, чим порушено вимоги частини 3 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації";
- Оболонською сільською радою договір із розробником містобудівної документації, передбачений підпунктом 2 пункту 7 статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", укладено після затвердження Генерального плану (договір укладено 26 листопада 2020 року, а затверджено Генеральний план рішенням сесії Оболонської сільської ради 16 жовтня 2020 року). Щодо змісту договору, то він фактично передбачає не розробку Генерального плану в цілому, а тільки його третього етапу - розділу інженерно-технічних заходів цивільного захисту населення.;
- відсутні завдання на розроблення Генерального плану або внесення змін до нього, що визначено абзацем 3 пункту 1.3. Порядку розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Мінрегіонбуду 16 листопада 2011 року № 290 (далі - Порядок №290), та вимогам ДБН Б. 1.1-15-2012 ДБН (склад і зміст Генерального плану населеного пункту);
- відсутні матеріали, які повинні були надатись розробнику, тобто оновленої картографічної основи складеної відповідно до вимог законодавства, що суперечить абзацу 6 пункту 1.4 Порядку №290;
- відсутнє звернення до Івано-Франківської ОДА щодо визначення державних інтересів, що суперечить підпункту 3 пункту 7 статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пункту 4.9 Порядку 290;
- не забезпечено проведення громадських слухань відповідно до Порядку №555;
- відповідно до поданих відповідачем документів, які містяться в матеріалах справи: Акт здачі-приймання виконаних робіт по Договору на виконання робіт, який укладено між: Оболонською сільською радою і фізичною особою-підприємцем ОСОБА_3, роботи було передано-прийнято 15 грудня 2020 року, про що свідчить дата на Акті і підпис в. о. сільського голови Рачиби Н. Я., а Протокол громадських слухань оформлено 16 серпня 2020 року, тобто громадські слухання відбулись швидше, ніж отримано матеріали замовлення;
- протокол від 16 серпня 2020 року не відповідає пункту 8 Порядку №555;
- не подано проект Генерального плану на розгляд архітектурно-містобудівній раді, що передбачено статтею 20 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";
- відсутні матеріали стратегічної екологічної оцінки, чим порушено підпункт 7 пункту 7 статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності";
- земельна ділянка площею 2 га, на яку було надано дозвіл на розробку проекту землеустрою і яка була включена до складу земель забудови відповідно до новоствореного Генерального плану, належить до меліорованих земель. У порушення вимог Закону України "Про меліорацію" не було прийнято рішення про доцільність списання меліоративних фондів і переведення осушувальних земель в неміліоративні угіддя. Крім того, Оболонська сільська рада повинна була замовити у Державному регіональному проектно-вишукувальному інституті "Львівдіпроводгосп" Державного агентства водних ресурсів України звіт про технічний стан меліоративного матеріального дренажу на території Оболонської сільської ради в урочищі "Одиниця" Калуського (раніше Долинського) району Іван-Франківської області.
19. У відзиві на касаційну скаргу відповідач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій та зазначає, що про підготовку та винесення оскаржуваних рішень позивачці ще було відомо на стадії їх підготовки, а саме у 2018 році, про що чітко зазначено нею в позовній заяві. Тому, на думку відповідача ОСОБА_1, пропустила строк звернення до суду з позовом. Також в матеріалах справи відсутній висновок про розгляд документації із землеустрою.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
21. З`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується. Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення.
22. Суд може робити висновок про неправомірність рішень, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень та про порушення у зв`язку із цим прав лише за позовом належного позивача. Оцінка рішень за позовом особи, яка не має права на звернення до суду, яка не є потерпілою у конкретних правовідносинах (є неналежним позивачем), апріорі не може призвести до захисту прав і не узгоджується із завданнями адміністративного судочинства.
23. Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
24. У розвиток цієї конституційної норми, частиною 1 та 3 статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право. При цьому, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах (стаття 2 КАС України).
25. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
26. Це означає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
27. За змістом статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності, особами, щодо яких його застосовано, а також особами, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
28. Отже, у порядку адміністративного судочинства можуть бути оскаржені, зокрема, Генеральний план, План зонування та інша містобудівна документація особою, щодо якої її застосовано або яка є суб`єктом правовідносин, в яких цей акт буде застосований. Під час розгляду таких справ адміністративні суди здійснюють оцінку законності оскаржуваного нормативно-правового акта та його відповідності актам вищої юридичної сили.
29. Цей висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постановах від 16 березня 2021 року у справі № 640/9677/20 та від 24 червня 2021 року у справі №560/3160/20, від 14 лютого 2022 року у справі № 210/3729/17(2-а/210/204/17).