ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
28 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 240/10000/21
адміністративне провадження № К/990/10922/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Житомирської обласної прокуратури на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду 10.08.2021 (суддя Попова О.Г.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду 14.12.2021 (колегія суддів: Гонтарук В. М., Біла Л.М., Матохнюк Д.Б.) у справі №240/10000/21 за позовом керівника Коростишівської місцевої прокуратури в інтересах держави до Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області в особі виконавчого комітету Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області, третя особа - Департамент культури, молоді та спорту Житомирської обласної державної адміністрації, про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
У травні 2021 року керівник Коростишівської місцевої прокуратури в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області в особі виконавчого комітету Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Департамент культури, молоді та спорту Житомирської обласної державної адміністрації, в якому просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області в особі виконавчого комітету Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області щодо невиконання вимог чинного законодавства України в частині подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, молоді та спорту Житомирської обласної державної адміністрації про занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення, що знаходяться на території села Старосільці, Коростишівського району, Житомирської області, а саме: церкви Різдва Богородиці, дата спорудження - кінець VIII століття, 1773 рік, охоронний номер 96, та села Слобідка, Коростишівського району, Житомирської області, а саме: Миколаївської церкви, дата спорудження - кінець XIX століття, 1895 рік, охоронний номер 98, які розпорядженням голови Житомирської обласної державної адміністрації від 04.03.1996 № 151 "Про взяття на облік і охорону пам`яток архітектури місцевого значення", взяті на облік і охорону, як пам`ятки архітектури місцевого значення, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
- зобов`язати Старосілецьку сільську раду Коростишівського району Житомирської області в особі виконавчого комітету Старосілецької сільської ради Коростишівського району Житомирської області подати пропозиції до органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури, молоді та спорту Житомирської обласної державної адміністрації про занесення об"єктів культурної спадщини місцевого значення, що знаходяться на території села Старосільці, Коростишівського району, Житомирської області, а саме: церкви Різдва Богородиці, дата спорудження - кінець VIII століття, 1773 рік, охоронний номер 96, та села Слобідка, Коростишівського району, Житомирської області, а саме: Миколаївської церкви, дата спорудження - кінець XIX століття, 1895 рік, охоронний номер 98, які розпорядженням голови Житомирської обласної державної адміністрації від 04.03.1996 № 151 "Про взяття на облік і охорону пам`яток архітектури місцевого значення", взяті на облік і охорону, як пам`ятки архітектури місцевого значення, до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 10.08.2021, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14.12.2021, адміністративний позов залишено без розгляду.
Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Суд встановив, що належним позивачем у цій справі може бути Міністерство культури та інформаційної політики України. Тому суд дійшов висновку, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, позивач подав касаційну скаргу, в якій просив їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Касаційну скаргу обгрунтовує тим, що захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони культурної спадщини шляхом подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об`єктів до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, які порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування. Водночас зауважує, що відсутній державний орган, який може звернутись до суду з цим позовом до органу місцевого самоврядування, а Міністерство культури, виходячи з приписів Закону України "Про охорону культурної спадщини" не має цих повноважень.
Ухвалою Верховного Суду від 18.05.2022 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу представник відповідача просить відмовити в її задоволенні, судові рішення залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.
Отже, реалізація прокурором права на подання позову в інтересах держави потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).
Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).
Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.