ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 560/17162/21
адміністративне провадження № К/990/28382/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними матеріалами справи у касаційній інстанції адміністративну справу № 560/17162/21
за позовом ОСОБА_1 до Хмельницької обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Хмельницької обласної прокуратури
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2022 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Курка О. П., суддів: Шидловського В.Б., Боровицького О. А.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. В грудні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Хмельницької обласної прокуратури (далі - відповідач), в якому просила:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Хмельницької обласної прокуратури щодо не нарахування та виплати ОСОБА_1, заробітної плати за період з 26.03.2020 до 29.10.2021 у відповідності до вимог статті 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII);
1.2. зобов`язати Хмельницьку обласну прокуратуру нарахувати заробітну плату (включаючи оплату часу відпусток та компенсацію за невикористані відпустки, виплату матеріальних допомог на оздоровлення та на вирішення соціально-побутових питань) ОСОБА_1, за період 26.03.2020 до 29.10.2021, виходячи з розміру посадового окладу, розрахованого відповідно до положень статті 81 Закону № 1697-VII, з урахуванням усіх встановлених у цей період надбавок і премій та виплатити різницю між нарахованою таким чином сумою (без урахування податків та зборів) та фактично отриманою сумою виплат за вказаний період.
2. В обґрунтування позову позивачка указує, що рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6р/2020 визначено, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яким передбачено що норми і положення статті 81 Закону № 1697-VII (зі змінами) застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
2.1. Позивачка уважає, що з 26.03.2020 по 29.10.2021 Хмельницькою обласною прокуратурою, безпідставно не приведено розмір її посадового окладу до встановленого статтею 81 Закону № 1697-VII розміру та, як наслідок, їй не доплачена заробітна плата, з урахуванням надбавок і премій та інші передбачені платежі.
2.2. За викладених обставин позивачка уважає, що належним способом захисту її прав є застосування частини третьої статті 152 Конституції України як норми прямої дії та стягнення на її користь матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону № 1697-VII, завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" БК України, що визнані неконституційними.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 з 02.03.1998 працювала в органах прокуратури, зокрема, з 08.06.2018 - прокурором Шепетівської місцевої прокуратури Хмельницької області.
4. Заробітна плата позивачці за період роботи в органах прокуратури, починаючи з 01.07.2015, виплачувалася із урахуванням посадових окладів, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (далі - Постанова № 505).
5. Згідно наказу Хмельницької обласної прокуратури від 21.10.2021 №1255-к ОСОБА_1 звільнена з 29.10.2021 із посади прокурора Шепетівської місцевої прокуратури Хмельницької області на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 №113-ІХ (далі - Закон № 113-ІХ) у зв`язку з рішенням кадрової комісії про неуспішне проходження атестації.
6. ОСОБА_1 звернулася до Хмельницької обласної прокуратури із заявою, в якій просила провести перерахунок її заробітної плати за період з 26.03.2020 по день звільнення у відповідності до вимог статті 81 Закону № 1697-VII, у тому числі і компенсацій за невикористані відпустки, з урахуванням розміру посадового окладу, визначеного статтею 81 цього Закону.
7. Листом від 12.11.2021 №21-550 вих.21 відповідач повідомив ОСОБА_1, що Законом № 113-ІХ, який набрав чинності 25.10.2019, було запроваджено реформу органів прокуратури. Згідно із абзацем 3 пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" цього Закону на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Цей Закон не визнано неконституційним, а тому оплата праці прокурорів регіональних, місцевих і військових прокуратур з 26.03.2020 і до початку роботи обласних та окружних прокуратур продовжує здійснюватися згідно із постановою Кабінету Міністрів України з питань оплати праці працівників органів прокуратури (Постанова №505).
8. У цьому листі, відповідачем зауважено, що позивачка працювала на посаді прокурора Шепетівської місцевої прокуратури. Так як, накази про призначення або переведення її до окружної прокуратури відсутні, здійснювати нарахування та виплату заробітної плати у відповідності до вимог статті 81 Закону № 1697-VII не вбачається можливим, а отже відсутні підстави для перерахунку її заробітної плати за період з 26.03.2020 по день звільнення у відповідності до вимог статті 81 Закону №1697-VII, у тому числі і компенсацій за невикористані відпустки, з урахуванням розміру посадового окладу, визначеного цієї статтею.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
9. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 19.04.2022 у задоволенні позову відмовлено.
9.1. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач діяв правомірно у повній відповідності до вимог абзацу 3 пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ та не порушив право позивачки на оплату праці.
9.2. Судом цієї інстанції зазначено, що починаючи з 25.09.2019 (день набрання чинності Законом № 113-ІХ) частини третя, четверта статті 81 Закону № 1697-VII визначають розмір посадового окладу для прокурорів окружної, обласної прокуратур та Офісу Генерального прокурора. Натомість питання оплати праці прокурорів регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорів і керівників структурних підрозділів Генеральної прокуратури України регулюються абзацом 3 пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ та постановами Кабінету Міністрів України. Схеми посадових окладів, зокрема, прокурорів обласної прокуратури було затверджено Постановою № 505.
9.3. Поряд із цим Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VII (зі змінами) застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
9.4. А тому, на думку суду першої інстанції, починаючи з 26.03.2020 відсутні перешкоди для застосування статті 81 Закону № 1697-VII при визначенні розміру посадового окладу саме для прокурорів окружної, обласної прокуратур та Офісу Генерального прокурора.
9.5. Водночас, як зауважив суд першої інстанції, за обставин цієї справи позивачка у період з 26.03.2020 по 29.10.2021 працювала на посаді прокурора Шепетівської місцевої прокуратури Хмельницької області. Своєю чергою, стаття 81 Закону № 1697-VII не містить в собі положень, які б визначали розмір посадового окладу для працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур.
9.6. Підсумовуючи вказане суд цієї інстанції зазначив, що з відновленням дії статті 81 Закону № 1697-VII правове становище ОСОБА_1, як прокурора регіональної прокуратури залишилося незмінним, а єдиною нормою закону, яка регулює питання оплати праці працівників, зокрема, регіональних прокуратур, є абзац 3 пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ на підставі якого відповідачем і здійснювалося нарахування та виплата позивачці заробітної плати у спірному періоді.
10. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.07.2022, рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 19.04.2022 скасовано та прийнято нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Хмельницької обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 заробітної плати за період з 26.03.2020 до 29.10.2021 у відповідності до вимог статті 81 Закону № 1697-VII, зобов`язано Хмельницьку обласну прокуратуру нарахувати заробітну плату (включаючи оплату часу відпусток та компенсацію за невикористані відпустки, виплату матеріальних допомог на оздоровлення та на вирішення соціально-побутових питань) ОСОБА_1, за період з 26.03.2020 до 29.10.2021, виходячи із розміру посадового окладу, розрахованого відповідно до положень статті 81 Закону № 1697-VII, з урахуванням усіх встановлених у цей період надбавок і премій та виплатити різницю між нарахованою таким чином сумою (без урахування податків та зборів) та фактично отриманою сумою виплат за вказаний період.
10.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги суд апеляційної інстанції зазначив, що Конституційний Суд України, вирішуючи питання оплати праці прокурорів (Рішенням від 26.03.2020 № 6-р/2020 у справі №1-223/2018(2840/18)), виходив з того, що заробітна плата, як елемент організації та порядку діяльності прокуратури в розумінні статті 131-1 Основного Закону України, має визначатися виключно законом. У свою чергу, спеціальним законом, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, є Закон № 1697-VII.
10.2. Таким чином, враховуючи те, що до Закону № 1697-VII не вносилися зміни (у тому числі Законом № 113-ІХ) щодо умов оплати праці прокурорів до їх переведення до обласної, окружної прокуратури у встановленому законом порядку, то на переконання суду апеляційної інстанції, відповідач неправомірно нараховував та виплачував позивачу заробітну плату із застосуванням положень Постанови № 505, а не виходячи із положень Закону № 1697-VII.
10.3. Суд апеляційної інстанції зазначив, що запроваджені Законом №113-ІХ такі умови оплати праці, на період реформування органів прокуратури (пункт 3 "Прикінцевих та перехідних положень" Закону №113-ІХ), на його думку, є явно дискримінаційними враховуючи те, що Законом № 1697-VII передбачений єдиний правовий статус прокурорів в незалежності від будь-яких ознак чи обставин, а отже існування різних умов оплати праці в однакових умовах, лише у зв`язку із зміною назви прокуратури та проходження атестації, не може відповідати принципу верховенства права.
10.4. Беручи до уваги наведене, суд цієї інстанції дійшов висновку, що починаючи з 26.03.2020 позивачка має право на заробітну плату у розмірах, яка визначена статтею 81 Закону № 1697-VII.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційних скарг та їх рух у касаційній інстанції
11. До Верховного Суду 18.10.2022 надійшла касаційна скарга Хмельницької обласної прокуратури, у якій скаржник просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.07.2022, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 19.04.2022 у справі № 560/17162/21 залишити в силі.
12. Ця касаційна скарга подана у зв`язку з неправильним застосуванням судом апеляційної інстанції норм матеріального права (що полягає у помилковому тлумаченні статті 81 Закону № 1697-VII, розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ) з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
12.1. В обґрунтування підстав касаційної скарги за вказаним пунктом скаржник указує, що при вирішенні спірних правовідносин судом апеляційної інстанції не було ураховано висновки Верховного Суду щодо застосування статті 81 Закону № 1697-VII у подібних правовідносинах, викладені у постанові від 26.05.2022 у справі № 540/1268/21.
12.2. Хмельницька обласна прокуратура наполягає, що оскільки позивачка не є прокурором, який успішно пройшов атестацію, то при вирішенні спірних правовідносин підлягають застосуванню приписи абзацу третього пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ, зі змісту якого слідує, що на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме Постанови № 505.
12.3. Скаржник зазначає, що поза увагою суду апеляційної інстанції залишилася та обставина, що положеннями пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ запроваджено різні підходи до оплати праці прокурорів залежно від проходження чи непроходження атестації.
12.4. У цьому аспекті скаржник звертає увагу, що Верховний Суд у постанові від 26.05.2022 у справі № 540/1268/21 за подібних правовідносин із цією справою, висловив правову позицію з приводу застосування статті 81 Закону № 1697-VII зазначивши, що виплата заробітної плати згідно із постановою Кабінету Міністрів України "Про умови оплати праці прокурорів" №1155 і статті 81 Закону № 1697-VII пов`язувалася із фактом переведення прокурорів (після їхньої атестації) на посади в "новоутворені"/"оновлені" прокуратури.
12.5. Своєю чергою, як наголошує касатор, наказом керівника Хмельницької обласної прокуратури від 21.10.2021 № 1255к позивачку звільнено з посади прокурора Шепетівської місцевої прокуратури на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ, з 29.10.2021 (через неуспішне проходження прокурором атестації).
12.6. Таким чином, на переконання скаржника, обласна прокуратура правомірно здійснювала оплату праці позивачки у період з 26.03.2020 по 29.10.2021 з урахуванням пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ та відповідно до Постанови №505.
13. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21.11.2022 відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою.
14. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 22.02.2023 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку письмового провадження за наявними матеріалами справи.
Позиція інших учасників справи
15. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21.11.2022 про відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою Хмельницької обласної прокуратури отримано ОСОБА_1 28.11.2022, що підтверджується наявним у матеріалах справи рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення ПАТ "Укрпошта", ідентифікатор внутрішнього поштового відправлення 0102937189149. Водночас правом подати відзив на касаційну скаргу позивачка не скористалася, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду апеляційної інстанції в касаційному порядку.
Позиція Верховного Суду
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
16. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
18. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
19. Спір у цій справі виник у зв`язку із бездіяльністю органу прокуратури, щодо неналежного розрахунку з позивачкою (невиплати їй частини заробітної плати - посадового окладу, визначеного частиною третьою статті 81 Закону № 1697-VII, за період з 26.03.2020 до 29.10.2021), з якою позивачка пов`язує завдання їй матеріальної шкоди.
20. Перевіривши доводи касаційних скарг, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, колегія суддів враховує, що Верховний Суд сформував правові висновки у подібних правовідносинах щодо застосування приписів частини третьої статті 81 Закону № 1697-VII з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 до прокурорів, які не пройшли атестацію у період заходів реформування прокуратури, зокрема у постановах від 26.05.2022 у справі № 540/1268/21, від 14.07.2022 у справах №160/13767/20 та №240/1984/21, яка у подальшому підтримана у постановах від 18.08.2022 у справі №200/2499/21-а, від 15.09.2022 у справі №160/11911/20, від 29.09.2022 у справі №160/3129/21, від 10.11.2022 у справі №160/2916/21, від 21.12.2022 у справі №160/2091/21, від 14.01.2023 у справі №120/16632/21-а, від 13.02.2023 у справі №160/7950/21 та інш., які підлягають врахуванню під час розгляду цієї касаційної скарги.