ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 лютого 2023 року
м. Київ
справа №520/3248/2020
провадження № К/9901/11399/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2020 року (суддя Супрун Ю.О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2021 року (головуючий суддя Катунов В.В., судді Ральченко І.М., Бєршов Г.Є.)
у справі № 520/3248/2020
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ТОРГОВИЙ ЦЕНТР "КОМІЛЬФО"
до Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У березні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "ТОРГОВИЙ ЦЕНТР "КОМІЛЬФО" (далі - ТОВ "ТОРГОВИЙ ЦЕНТР "КОМІЛЬФО") звернулося до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Управління культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації (09 лютого 2021 року протокольною ухвалою суду замінено на правонаступника - Департамент культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило:
- визнати протиправним та скасувати рішення Управління культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації про відмову у погодженні "Проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ "ТОРГОВИЙ ЦЕНТР "КОМІЛЬФО" для експлуатації та обслуговування нежитлової будівлі літ. "А-3" (торговельного призначення) та літ. "Г-3" (адміністративна) (КВЦПЗ-В.03.07) по вул. Сумській, 13 у Шевченківському районі м. Харків", оформлене у формі висновку від 27 вересня 2019 року №02-23/98;
- зобов`язати Управління культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації розглянути заяву ТОВ "ТОРГОВИЙ ЦЕНТР "КОМІЛЬФО" реєстраційний номер № КР-А-А-14.1.29-0917124619 від 17 вересня 2019 року та видати висновок щодо погодження "Проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ "ТОРГОВИЙ ЦЕНТР "КОМІЛЬФО" для експлуатації та обслуговування нежитлової будівлі літ. "А-3" (торговельного призначення) та літ. "Г-3" (адміністративна) (КВЦПЗ-В.03.07) по вул. Сумській, 13 у Шевченківському районі м. Харків.
2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2020 року, яке було залишене без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2021 року, позов ТОВ "ТОРГОВИЙ ЦЕНТР "КОМІЛЬФО" було задоволено частково, внаслідок чого:
- визнано протиправним та скасовано рішення Управління культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації про відмову у погодженні "Проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ "ТОРГОВИЙ ЦЕНТР "КОМІЛЬФО" для експлуатації та обслуговування нежитлової будівлі літ. "А-3" (торговельного призначення) та літ. "Г-3" (адміністративна) (КВЦПЗ-В.03.07) по вул. Сумській, 13 у Шевченківському районі м. Харків", оформлене у формі висновку від 27 вересня 2019 року №02-23/98;
- зобов`язано Управління культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації повторно розглянути заяву ТОВ "ТОРГОВИЙ ЦЕНТР "КОМІЛЬФО" реєстраційний номер № КР-А-А-14.1.29-0917124619 від 17 вересня 2019 року щодо погодження "Проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ "ТОРГОВИЙ ЦЕНТР "КОМІЛЬФО" для експлуатації та обслуговування нежитлової будівлі літ. "А-3" (торговельного призначення) та літ. "Г-3" (адміністративна) (КВЦПЗ-В.03.07) по вул. Сумській, 13 у Шевченківському районі м. Харків;
- у задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.
3. Відповідач із вказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, натомість, прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
4. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ТОВ "ТОРГОВИЙ ЦЕНТР "КОМІЛЬФО" є власником нежитлових приміщень загальною площею 1322,2 кв.м., які розташовані по вул. Сумській, 13 літ. "А-3" у м. Харкові, що підтверджується витягом з єдиного державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 15 листопада 2013 року № 12846537.
6. Згідно з витягом з Єдиного державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 15 листопада 2013 року № 12843182 ТОВ "ТОРГОВИЙ ЦЕНТР "КОМІЛЬФО" є власником нежитлових приміщень загальною площею 1705,8 кв.м., які розташовані по вул. Сумській, 13 літ. "Г-3" у м. Харкові.
7. Згідно із рішенням Харківської міської ради 7 скликання від 20 вересня 2017 року № 739/17 ТОВ "ТОРГОВИЙ ЦЕНТР "КОМІЛЬФО" було надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель комунальної власності, орієнтовною площею 0.2145 га, у т.ч. ділянка для експлуатації та обслуговування нежитлової будівлі літ. "А-3" (торговельного призначення) та літ. "Г-3" (адміністративна).
8. Відповідно до графічних матеріалів місця розташування земельної ділянки від 11 вересня 2017 року та висновком Управління містобудування та архітектури Харківської міської ради від 28 вересня 2018 року №7383/0/27-18 визначено:
- згідно із генеральним планом м. Харкова затвердженим рішенням сесії Харківської міської ради від 23 червня 2004 року № 89/04 земельна ділянка розташована в зоні багатоквартирної житлової забудови та в межах історичного ареалу;
- згідно із планом зонування території (зонінгом) м. Харкова, затвердженого рішенням сесії Харківської міської ради від 27 лютого 2013 року № 1024/13, земельна ділянка розташована в громадській зоні, підзоні Г-1: торгово-діловій зоні; в межах історичного ареалу; в охоронній зоні пам`яток історії та мистецтв; в межах пам`яток та щойно виявлених об`єктів археології. Нежитлова будівля літ. "А-3" є пам`яткою історії місцевого значення.
- визначено вид використання земельної ділянки - експлуатація та обслуговування об`єкту.
9. Суд апеляційної інстанції встановив, що відповідно до Довідки за формою 6-зем від 18 грудня 2018 року №1955/176-18 цільове призначення земельної ділянки було визначено: "для експлуатації та обслуговування нежитлової будівлі літ. "А-3" (торговельного призначення) та літ. "Г-3" (адміністративне)".
10. Проектом відведення, який виконаний ДП "Центр державного земельного кадастру" Харківська регіональна філія, передбачено, що земельна ділянка відводиться з цільовим призначенням для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (КВЦПЗ-В.03.07).
11. Під час погодження проекту відведення в Управлінні культури і туризму ХОДА було отримано негативний висновок від 05 лютого 2019 року № 02-23/22, в якому зазначено, що код (КВЦПЗ-В.03.07) земельної ділянки не відповідає класифікаціям цільового призначення категорії земель історико-культурного призначення, що суперечить вимогам частини 1 статті 53 ЗК України та статті 34 ЗУ "Про охорону культурної спадщини".
12. Не погоджуючись із прийнятими відповідачем рішеннями, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Частково задовольняючи позов, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що повноважень щодо визначення кодів видів використання земельних ділянок відповідачу, як органу охорони пам`яток чинним законодавством, зокрема Законом України "Про охорону культурної спадщини" та Земельним кодексом України не надано, а тому рішення Управління культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації про відмову у погодженні "Проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ТОВ "ТОРГОВИЙ ЦЕНТР "КОМІЛЬФО" для експлуатації та обслуговування нежитлової будівлі літ. "А-3" (торговельного призначення) та літ. "Г-3" (адміністративна) (КВЦПЗ-В.03.07) по вул. Сумській, 13 у Шевченківському районі м. Харків", оформлене у формі висновку від 27 вересня 2019 року № 02-23/98 є протиправним та підлягає скасуванню.
14. Суд першої інстанції вважав за доцільне вийти за межі позовних вимог та, з урахуванням висновку про скасування спірного рішення, зобов`язав Управління культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації повторно розглянути заяву ТОВ "ТОРГОВИЙ ЦЕНТР "КОМІЛЬФО" реєстраційний номер № КР-А-А-14.1.29-0917124619 від 17 вересня 2019 року.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
15. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що суди попередніх інстанцій під час вирішення спору не врахували висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 31 липня 2019 року у справі № 813/4701/16.
16. Департамент культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації вважає хибними висновки судів про віднесення земельної ділянки, яка відводиться позивачу, до земель житлової та громадської забудови, стверджує, що землі історико-культурного призначення можуть використовуватися лише за наступними цільовими призначеннями 08.01, 08.02, 08.03, 08.04 Класифікації видів цільового призначення земель (КВЦПЗ).
17. Скаржник вважає, що суди помилково застосували до спірних правовідносин положення постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року №318 "Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць", а також частини 5 статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", при цьому наголошує, що погодження документації із землеустрою не є дозвільним документом.
18. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів, вважає касаційну скаргу необґрунтованою, посилання на судову практику у справі № 813/4701/16 не релевантною до обставин цієї справи. Також наголошує, що проектом землеустрою не змінюється категорія земель історико-культурного призначення на землі житлової та громадської забудови, а лише встановлюється вид використання земельної ділянки історико-культурного призначення. Вид використання земельної ділянки історико- культурного призначення не обмежений КВЦПЗ 08.01-08.04, а може бути і іншим, відповідно містобудівної документації. І належність земельної ділянки до історико- культурного призначення не обумовлює використання будівель, які на ній розташовані, виключно для історико-культурного призначення.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
20. Згідно зі статтею 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.
Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проектною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини.
21. Відповідно до статті 1 Закону України "Про землеустрій" документація із землеустрою (землевпорядна документація) - затверджені в установленому порядку текстові та графічні матеріали, якими регулюється використання та охорона земель державної, комунальної та приватної власності, а також матеріали обстеження і розвідування земель, авторського нагляду за виконанням проектів тощо.
22. Частиною 3 статті 186-1 ЗК України передбачено, що проекти землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розташованої на території земель історико-культурного призначення, пам`яток культурної спадщини місцевого значення, їх охоронних зон, в історичних ареалах населених місць та інших землях історико-культурного призначення, крім випадків, зазначених в абзаці третьому цієї частини, підлягає також погодженню з органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері охорони культурної спадщини, відповідним структурним підрозділом обласної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації у сфері охорони культурної спадщини.
Відповідно до частини 5 статті 186-1 ЗК України зазначено, що органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
Положеннями частини 6 статті 186-1 ЗК України визначено, що підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
23. Зі змісту статей 91, 96 ЗК України вбачається, що, виходячи з принципу використання земельних ділянок за цільовим призначенням, на землях історико-культурного призначення забороняється діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню.
24. Згідно з частиною 3 статті 37 Закону України "Про охорону культурної спадщини" з метою захисту об`єктів археології, у тому числі тих, що можуть бути виявлені, проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок у випадках, передбачених Земельним кодексом України, погоджуються органами охорони культурної спадщини.
Аналогічна норма міститься в абзаці 6 статті 7 Закону України "Про охорону археологічної спадщини".
25. За приписами статей 53, 54 ЗК України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби. Землі історико-культурного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Навколо історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, музеїв просто неба, меморіальних музеїв-садиб, пам`яток культурної спадщини, їх комплексів (ансамблів) встановлюються зони охорони пам`яток із забороною діяльності, що шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання таких земель. Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.
26. Відповідно до частини 1 статті 34 Закону України "Про охорону культурної спадщини" землі, на яких розташовані пам`ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.
27. Отже, умовою належності земельної ділянки до цієї категорії земель є розташування на ній, об`єктів визначених статями 53, 54 ЗК України, статтею 34 Закону України "Про охорону культурної спадщини".
28. Відповідно до статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини":