ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 280/4963/18
адміністративне провадження № К/9901/20515/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув в попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 05.03.2019 (суддя Сіпака А.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30.05.2019 (колегія у складі суддів Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю., Семененка Я.В.)
у справі №280/4963/18
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області
третя особа - Запорізька регіональна філія Державного підприємства "Центр державного земельного кадастру"
про визнання рішення протиправним та зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. ОСОБА_1 звернулася до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, третя особа - Запорізька регіональна філія Державного підприємства "Центр державного земельного кадастру", в якому просила:
- визнати протиправною відмову, оформлену листом від 03.09.2018 № Х-3831-2918//18-18, у затвердженні клопотання ОСОБА_1 про затвердження документації із землеустрою від 20.08.2018;
- зобов`язати відповідача повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 20.08.2018 про затвердження документації із землеустрою та передання у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, загальною площею 0,9998 га, яка розташована на території Вершинської сільської ради Більмацького району Запорізької області (за межами населених пунктів) з врахуванням попередніх причин для відмови у затвердженні документації;
- затвердити зазначену документацію.
2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 05.03.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30.05.2019, позов задоволено частково:
- визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, оформлену листом від 03.09.2018 № X- 3831-2918/0/18-18, у затверджені клопотання ОСОБА_1 про затвердження документації із землеустрою від 20.08.2018;
- зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 20.08.2018 про затвердження документації із землеустрою та передачі у власність ОСОБА_1 земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, загальною площею 0,9998 га, яка розташована на території Вершинської сільської ради, Більмацького району, Запорізької області (за межами населених пунктів), кадастровий номер 2322782000:03:001:0250;
- зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, загальною площею 0,9998 га, яка розташована на території Вершинської сільської ради, Більмацького району, Запорізької області (за межами населених пунктів) у власність ОСОБА_1, кадастровий номер 2322782000:03:001:0250;
- у задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
3. У касаційній скарзі Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області просить скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.
4. Ухвалою від 29.07.2019 відкрито касаційне провадження.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що розпорядженням Куйбишевської районної державної адміністрації від 13.12.2005 №616 ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку проекту відведення земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства із земель резервного фонду Вершинської сільської ради (к. № 114, 126) площею 1,20 га.
6. Розпорядженням голови Більмацької районної державної адміністрації Запорізької області від 07.09.2016 №347 "Про внесення змін до розпорядження голови райдержадміністрації від 13.12.2005 №616 "Про надання дозволу на розробку проекту відведення земельних ділянок", на підставі заяви ОСОБА_1, внесено зміни в п. 1 розпорядження голови райдержадміністрації від 13.12.2005 № 616 "Про надання дозволу на розробку проекту відведення земельних ділянок", та викладено в наступній редакції: " 1. Надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства із земель резервного фонду Вершинської сільської ради (к. 114, 126) громадянам згідно з додатком".
7. Позивач замовила розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у Запорізькій регіональній філії ДП "Центр державного земельного кадастру".
8. Земельна ділянка сформована, відомості про неї внесено до Державного земельного кадастру України, присвоєно кадастровий номер 2322782000:03:001:0250.
9. 20.08.2018 позивач звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області з клопотанням про затвердження документації із землеустрою земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 0,9998 га, яка розташована на території Вершинської сільської ради Більмацького району Запорізької області (за межами населених пунктів).
10. Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області надіслало на адресу позивача лист від 03.09.2018 № Х- 3831-2918/0/18-18 про відмову у затвердженні документації із землеустрою.
11. Позивачка з відмовою не погодилася, що стало підставою для звернення до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
12. В обґрунтування позову позивач зазначила, що вона неодноразово зверталася до відповідача з клопотаннями про затвердження документації із землеустрою. Остання відмова була оформлена листом від 03.09.2018 № Х-3831/2918/0/18-18, яку вважає протиправною з огляду на необґрунтованість та невідповідність чинному законодавству.
13. Відповідач зазначив, що Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" було внесено зміни до Земельного кодексу України, зокрема до ст. 122 Земельного кодексу України. У відповідності до прийнятих змін Держгеокадастр та його територіальні органи передають у власність або у користування земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, а тому розпорядження Більмацької РДА від 07.09.2016 є таким, що прийняте поза межами повноважень. Документи, які увійшли до складу проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, замовником якого є ОСОБА_1, виготовлялися протягом 11 років та датовані різними роками. Склад проекту не відповідає вимогам ст. 50 Закону України "Про землеустрій". Відтак відмову вважає правомірною.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що оскаржувана відмова не ґрунтується на нормах чинного законодавства, оскільки відповідач не конкретизував підстав відмови, не зазначив про те, яких саме вимог закону не дотримався позивач при складанні проекту тощо. Наведене обумовило часткове задоволення позовних вимог. Відмова в задоволенні вимоги про зобов`язання відповідача розглянути попередні клопотання позивача, мотивована тим, що предметом справи є безпосередньо відмова від 03.09.2018, і тому надано оцінку саме цього предмету позову, а не діям, що передували порушенню.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
15. В обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не врахували, що розпорядженням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою позивачу надано місячний строк на розроблення документації. Цей дозвіл реалізовано позивачем лише через 8 років, тобто з порушенням вимог чинного законодавства. Крім того, склад проекту не відповідає вимогам ст. 50 Закону України "Про землеустрій" (щодо послідовності розташування документів у проекті та їх назв).
Статтею 50 Закону України "Про землеустрій" визначено склад документів, які є невід`ємною частиною проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, серед них, зокрема, рішення Верховної Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Зі змісту розпорядження голови райдержадміністрації від 13.12.2005 № 616 "Про надання дозволу на розробку проекту відведення земельних ділянок" неможливо встановити чи передбачається надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки у власність чи у користування.
Також розпорядження голови Більмацької районної державної адміністрації Запорізької області від 07.09.2016 № 347 "Про внесення змін до розпорядження голови райдержадміністрації від 13.12.2005 №616 "Про надання дозволу на розробку проекту відведення земельних ділянок", на підставі заяви ОСОБА_1, яким внесено зміни в п. 1 розпорядження голови райдержадміністрації від 13.12.2005 № 616 "Про надання дозволу на розробку проекту відведення земельних ділянок", та викладено в наступній редакції: " 1. Надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства із земель резервного фонду Вершинської сільської ради (к. 114, 126) громадянам згідно з додатком"., прийнято поза межами повноважень Більмацької районної державної адміністрації. З 01.01.2013 розпорядником земель сільськогосподарського призначення на території Запорізької області є Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області.
Відповідач вважає, що зобов`язання затвердити документацію із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є формою втручання в дискреційні повноваження державного органу.
Відповідач також покликається на те, що суд першої інстанції не мав підстав для відкриття провадження у справі, адже позивач сплатила судовий збір за одну вимогу немайнового характеру, хоча мала б сплатити судовий збір як за дві.
Також суд апеляційної інстанції не повідомив відповідача про дату, час і місце судового засідання, оскільки у надісланій повістці була вказана неправильна дата засідання " 30 червня 2019 року", замість правильної " 30 травня 2019 року".
Відповідно до рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення копія ухвали про відкриття провадження позивач отримав 03.07.2019. Відзив від позивача не надходив.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву на неї та дійшов таких висновків.
17. Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Частиною 6 ст. 118 ЗК України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
19. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін (ч.7 ст.118 ЗК України).
20. Частиною 8 ст. 118 ЗК України встановлено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
21. Згідно зі ст. 25 Закону України "Про землеустрій" від 22.05.2003 №858-IV (далі - Закон №858-IV) документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації, в тому числі у вигляді проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
22. Статтею 30 Закону №858-IV передбачено, що погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.
23. У свою чергу, частиною 1 ст. 186-1 ЗК України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
24. Відповідно до ч. 4 ст. 186-1 ЗК України розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.
Органам, зазначеним у частинах першій - третій цієї статті, при погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки забороняється вимагати: додаткові матеріали та документи, не включені до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідно до статті 50 Закону України "Про землеустрій"; надання погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки будь-якими іншими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями; проведення будь-яких обстежень, експертиз та робіт.
Кожен орган здійснює розгляд та погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки самостійно та незалежно від погодження проекту іншими органами, зазначеними у частинах першій - третій цієї статті, у визначений законом строк.
25. Приписами ч. 2 ст. 50 Закону №858-IV передбачено, що проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються та затверджуються в порядку, встановленому Земельним кодексом України.
26. Відповідно до ч.3 ст.50 Закону №858-IV проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок включають: завдання на розроблення проекту землеустрою; пояснювальну записку; копію клопотання (заяви) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у разі формування та/або зміни цільового призначення земельної ділянки за рахунок земель державної чи комунальної власності); рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (у випадках, передбачених законом); письмову згоду землевласника (землекористувача), засвідчену нотаріально (у разі викупу (вилучення) земельної ділянки в порядку, встановленому законодавством), або рішення суду; довідку з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями; матеріали геодезичних вишукувань та землевпорядного проектування (у разі формування земельної ділянки); відомості про обчислення площі земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки); копії правовстановлюючих документів на об`єкти нерухомого майна для об`єктів будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми та значними наслідками, які розташовані на земельній ділянці; розрахунок розміру втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (у випадках, передбачених законом); розрахунок розміру збитків власників землі та землекористувачів (у випадках, передбачених законом); акт приймання-передачі межових знаків на зберігання (у разі формування земельної ділянки); акт перенесення в натуру (на місцевість) меж охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель за їх наявності (у разі формування земельної ділянки); перелік обмежень у використанні земельних ділянок; викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки (у разі формування земельної ділянки); кадастровий план земельної ділянки; матеріали перенесення меж земельної ділянки в натуру (на місцевість) (у разі формування земельної ділянки); матеріали погодження проекту землеустрою.