ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 лютого 2023 року
м. Київ
справа №260/6744/21
адміністративне провадження № К/990/25325/22, К/990/25471/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №260/6744/21
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Закарпатської обласної прокуратури, П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) про визнання протиправним та скасування рішення, поновлення на посаді, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Закарпатської обласної прокуратури на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 травня 2022 року (прийняте у складі головуючої судді - Плеханова З.Б.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Кушнерика М.П., суддів: Курильця А.Р., Ніколіна В.В.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Закарпатської обласної прокуратури, П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 282 від 13.09.2021 року "Про неуспішне проходження прокурором Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області атестації за результатами складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ керівника Закарпатської обласної прокуратури № 606к від 21.10.2021 року про звільнення його з посади прокурора Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області та з органів прокуратури Закарпатської області на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 року № 113-ІХ, з 22.10.2021 року;
1.3. поновити позивача на посаді прокурора Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської обласної прокуратури або на рівнозначній посаді в органах прокуратури Закарпатської області;
1.4. стягнути з Закарпатської обласної прокуратури середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 22 жовтня 2021 року по дату винесення судового рішення.
2. В обґрунтування позовних вимог вказує, що оскаржувані рішення П`ятнадцятої кадрової комісії та наказ керівника Закарпатської обласної прокуратури про його звільнення є незаконними та підлягають скасуванню. Зокрема, на думку позивача, рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року №282 є протиправним з огляду на невідповідність такого прийнятому протокольному рішенню другої кадрової комісії від 17 листопада 2020 року.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 працював в органах прокуратури України з 02 липня 2013 року по 22 жовтня 2021 року.
3.1. Наказом прокурора Закарпатської області від 14.12.2015 року № 1118 позивач призначений на посаду прокурора Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області з 15.12.2015 року.
3.2. 08 жовтня 2019 року позивач подав заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
3.3. Рішенням Другої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 29.10.2020 року затвердженого графік складання іспиту, тестування на загальні здібності 05.11.2020 року.
3.4. Згідно відомості про результати тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки: ОСОБА_1 .. Середній арифметичний бал 90.
3.5. 05 листопада 2020 року, Друга кадрова комісія згідно протоколу засідання № 10, затвердила список осіб, які 05 листопада 2020 року не пройшли іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, набравши менше 93 балів, де серед яких і позивач.
3.6. 06 листопада 2020 року, позивач подав голові другої кадрової комісії заяву, в якій просив допустити його до повторного проходження у формі вербального та абстрактно-логічного тестування у зв`язку з некоректною роботою комп`ютерної системи.
3.7. 17 листопада 2020 року, згідно протоколу № 13 засідання Другої кадрової комісії з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) на підставі Розділу І Порядку та за результатами розгляду заяви визнати причини поважними. Проходження анонімного тестування визначеними вище особами на загальні здібності та навички використання комп`ютерної техніки призначити на іншу дату, визначену кадровими комісіями, включивши їх до відповідного графіку.
3.8. 22 липня 2021 року наказом № 239 Генерального прокурора створено п`ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
3.9. 05 серпня 2021 року начальником Департаменту кримінально-правової політики та захисту інвестицій на ім`я Голови п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур направлено інформацію про результати вивчення питання щодо призначення нового часу (дати) іспиту на загальні здібності та навички щодо 479 прокурорів місцевих прокуратур, яким визначену нову дату іспиту.
3.10. П`ятнадцятою кадровою комісією, прийнято рішення від 13.09.2021 року № 282 Про неуспішне проходження прокурором атестації, керуючись п.п. 13.16,17 розділу ІІ Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19.09.2019 року № 113-ІХ та п.п. 6,8 розділу І, п.6 розділу ІІІ Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генпрокурора № 221 від 03.10.2019 року, враховуючи, що прокурор Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області ОСОБА_1 за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності і навички із використанням комп`ютерної техніки набрав 90 балів, що є менше прохідного бал у(93) для успішного складання іспиту ... він не допускається до етапу проходження співбесіди та припиняє участь в атестації.
3.11. 21 жовтня 2021 року Наказом керівника Закарпатської обласної прокуратури № 606к звільнено ОСОБА_1 з посади прокурора Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області та органів прокуратури Закарпатської області на підставі пункту 19 підпункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з 22 жовтня 2021 року. Підстава: рішення п`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 року № 282.
3.16. Позивач, вважаючи рішення п`ятнадцятої кадрової комісії №282 від 13.09.2021 року про неуспішне проходження атестації та наказ керівника Закарпатської обласної прокуратури №606к від 21.10.2021 року про звільнення протиправними, звернувся з даним позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 18 травня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 10 серпня 2022 року позовні вимоги задоволено.
4.1. Визнано протиправним та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 282 від 13 вересня 2021 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації".
4.2. Визнано протиправним та скасовано наказ керівника Закарпатської обласної прокуратури № 606к від 21 жовтня 2021 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області та органів прокуратури Закарпатської області на підставі пункту 19 підпункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з 22 жовтня 2021 року.
4.3. Зобов`язано Закарпатську обласну прокуратуру поновити позивача в органах прокуратури на посаді, що є рівнозначною посаді прокурора Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області з 23 жовтня 2021 року.
4.4. Стягнуто із Закарпатської обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, а саме: з 23 жовтня 2021 року по 18 травня 2022 року у розмірі 51400,76 грн. із утриманням із цієї суми обов`язкових податків та зборів.
4.5. Допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення позивача в органах прокуратури на посаді, що є рівнозначною посаді прокурора Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області з 23 жовтня 2021 року та в частині стягнення із Закарпатської обласної прокуратури на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць у розмірі 4048,67 гривень.
5. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що П`ятнадцята кадрова комісія при прийнятті рішення № 282 від 13.09.2021 року діяла не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені законодавством України, унаслідок чого позбавила позивача можливості скласти іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, та прийняла оскаржуване у цій справі рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, яке суперечить чинному рішенню Другої кадрової комісії, яке оформлене протоколом № 13 від 17 листопада 2020 року, а, відтак, протиправним є наказ Закарпатської обласної прокуратури від 21 жовтня 2021 року № 606к про звільнення ОСОБА_1, з 22 жовтня 2021 року з посади прокурора Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області та органів прокуратури Закарпатської області.
IV. Касаційне оскарження
6. Не погодившись з рішенням суду першої та постановою суду апеляційної інстанцій, Офіс Генерального прокурора та Закарпатська обласна прокуратура подали до Верховного Суду касаційні скарги.
6.1. Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржники зазначають про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах:
- пункту 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України Закону №113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 у взаємозв`язку з пунктом 7 розділу І, пунктом 2 розділу V цього Порядку;
- пункту 16 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України Закону №113-ІХ - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу);
- пункту 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України Закону №113-ІХ - в контексті підставності і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача.
- пункту 7 розділу І Порядку № 221 (в редакції чинній на момент виникнення правовідносин) щодо застосування положення про заборону повторного проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів, а також застосування п. 7 розділу І Порядку № 221 про можливість призначення нового часу (дати) складення відповідного іспиту для прокурора виключно у випадку, якщо його попереднє складення було перервано чи не відбулося з причин, незалежних від членів комісії та прокурора.
6.2. Також, посилаючись на пункт 1 частини 4 статті 328 КАС України скаржники зазначають, що суд апеляційної інстанції застосував частину 1 статті 235 КЗпП без урахування висновку Верховного Суду щодо її застосування, викладеного у постановах від 06 грудня 2021 року №280/6512/20, від 20 січня 2021 року у справах № 640/18679/18, 804/958/16, від 23 грудня 2020 року у справі № 813/7911/14, від 09 грудня 2020 року у справі № 826/18134/14, від 19 листопада 2020 року у справі № 826/14554/18, від 07 липня 2020 року у справі № 811/952/15, від 19 травня 2020 року у справі № 9901/226/19, від 15 квітня 2020 року у справі № 826/5596/17, від 22 жовтня 2019 року у справі № 816/584/17, від 12 вересня 2019 року у справі № 821/3736/15-а, від 09 жовтня 2019 року у справі № П/811/1672/15, від 22 травня 2018 року у справі № П/9901/101/18 (Велика Палата Верховного Суду), від 27 жовтня 2021 року у справі № 340/3563/20.
6.3. У зв`язку із наведеним скаржники просять скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.
7. Позивач відзивів на касаційні скарги не надав.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
8. Відповідно до статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
9. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
10. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Статтею 43 Конституції України закріплено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
12. За змістом статті 2 КЗпП України право громадянина України на працю є одним з основних трудових прав працівників.
13. Положеннями статті 5-1 КЗпП України передбачено гарантії забезпечення права громадян на працю, зокрема, щодо правового захисту від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
14. Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі також - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
15. Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
16. Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX (надалі - Закон №113-IX (діє з 25 вересня 2019 року)) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.
17. Статтею 14 Закону №1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом №113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
18. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону №113-ІХ.
19. У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
20. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
21. Згідно з пунктом 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
22. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
23. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
24. Пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
25. Відповідно до пунктів 16-18 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
25.1. Кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів, крім випадків її проходження прокурорами та слідчими органів прокуратури, зазначеними в підпункті 3 пункту 7 цього розділу, забороняється.
25.2. У разі успішного проходження атестації прокурор за умови наявності вакансії та за його згодою може бути переведений Генеральним прокурором на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, а керівником обласної прокуратури - на посаду прокурора у відповідній обласній прокуратурі та в окружній прокуратурі, яка розташована у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури. При цьому переведення прокурора може бути здійснено в орган прокуратури, що є рівнозначним, вищим або нижчим щодо органу прокуратури, в якому він обіймав посаду прокурора на день набрання чинності цим Законом, з урахуванням вимог щодо стажу роботи в галузі права, визначених у статті 27 Закону України "Про прокуратуру". При переведенні на посаду прокурора окружної прокуратури вимоги щодо стажу, передбачені частиною першою статті 27 Закону України "Про прокуратуру", не поширюються на прокурорів військових прокуратур, які успішно пройшли атестацію.
25.3. У разі успішного проходження атестації прокурорами та слідчими військових прокуратур, які є військовослужбовцями, питання про їх звільнення з військової служби вирішується відповідно до Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу" та інших нормативно-правових актів України, якими встановлено порядок проходження громадянами України військової служби, з урахуванням особливостей, визначених цим пунктом.
25.4. За пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX, прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в підпунктах 1-4 пункту 7 цього розділу, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора за умови настання однієї з таких підстав:
1) неподання прокурором чи слідчим органів прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора чи слідчого органів прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором чи слідчим органів прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі. Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.
Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України "Про прокуратуру".