ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 лютого 2023 року
м. Київ
справа №640/13825/20
адміністративне провадження № К/990/18994/22, К/990/8454/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Губської О.А.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №640/13825/20
за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Київської області, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Київської обласної прокуратури на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 жовтня 2021 року (прийняте у складі судді - Каракашьяна С.К.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 лютого 2022 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Лічевецького І.О., суддів: Оксененка О.М., Кобаля М.І.)
У С Т А Н О В И В :
І. Суть спору
1. У червні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Прокуратури Київської області, Офісу Генерального прокурора, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення №223 від 10.04.2020 року першої кадрової комісії Офісу Генерального прокурора про неуспішне проходження прокурором відділу міжнародного співробітництва прокуратури Київської області ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, і відповідності здійснювати повноваження прокурора;
1.2. визнати протиправним та касувати наказ Прокуратури Київської області №146К від 17.04.2020 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу міжнародного співробітництва прокуратури Київської області та органів прокуратури з 22.04.2020 року та поновити ОСОБА_1 в органах прокуратури з 23.04.2020 року;
1.3. стягнути з прокуратури Київської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 23.04.2020 року і до моменту фактичного поновлення на роботі.
2. В обґрунтування позовних вимог вказує на протиправність рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження атестації, наслідком якого було прийняття наказу про звільнення позивача з займаної посади, оскільки, на думку позивача під час проведення тестування відбувались постійні технічні збої в роботі програмного забезпечення, питання у тестуванні складені неоднозначно та некоректно, позивачем подану заяву про перегляд результатів тестування, проте, станом на час звернення з даним позовом відповіді не отримано.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 з 2006 року працював в органах прокуратури.
3.1. Наказом № 256к від 16.08.2018 року позивача призначено на посаду прокурора відділу міжнародного співробітництва прокуратури Київської області.
3.2. 15 жовтня 2019 року позивач звернувся до Генерального прокурора із заявою про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
3.3. За даними відомості про результати тестування та Звіту 04 березня 2020 року ОСОБА_1 складав іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора за результатами якого набрав 50 балів.
3.4. У цей же день позивач звернувся до Голови Першої кадрової із заявою у якій просив переглянути результати тестування у зв`язку з наявністю неоднозначних (неконкретних) запитань у тестуванні.
3.5. Також цією заявою позивач просив надати йому роздруківку усіх запитань/відповідей його тестування та повідомив Голову кадрової комісії, що під час тестування були наявні проблеми з комп`ютером.
3.6. 10 квітня 2020 року Першою кадровою комісією прийнято рішення № 223 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора".
3.7. Згідно цього рішення ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію оскільки за результатами складання іспиту набрав 50 балів, що є менше прохідного балу.
3.8. На підставі рішення Першої кадрової комісії прокурором Київської області видано наказ № 146к від 17.04.2020 року, яким звільнено ОСОБА_1 з посади прокурора відділу міжнародного співробітництва прокуратури Київської області та органів прокуратури з 22 квітня 2020 року на підставі пункту 9 частини 1 статті 51 "Про прокуратуру".
3.9. Позивач, вважаючи рішення Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 223 від 10 квітня 2020 року про неуспішне проходження атестації та наказ Прокуратури Київської області №146К від 17.04.2020 року про звільнення протиправними, звернувся з даним позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 жовтня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 лютого 2022 року, позов задоволено.
4.1. Визнано протиправним та скасовано рішення Першої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур від 10.04.2020 року №223 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосування закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора".
4.2. Визнано протиправним та скасовано наказ Прокуратури Київської області від 17.04.2020 року №146к.
4.3. Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу міжнародного співробітництва прокуратури Київської області з 22 квітня 2020 року.
4.4. Стягнуто на користь ОСОБА_1 з Прокуратури Київської області суму заробітку за час вимушеного прогулу з 23 квітня 2020 року по 28 жовтня 2021 року в сумі 381554,20 грн. (триста вісімдесят одна тисяча п`ятсот п`ятдесят чотири гривні 20 коп.).
4.5. Допущено до негайного виконання рішення суду в частини поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу міжнародного співробітництва прокуратури Київської області з 22 квітня 2020 року.
4.7. Допущено до негайного виконання рішення суду в частині стягнення на користь ОСОБА_1 з Прокуратури Київської області суми заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць.
5. Задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскаржуване рішення кадрової комісії щодо позивача не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки, кадровою комісією не було надано оцінку всім обставинам, що передують прийняттю рішення.
5.1. Зокрема суди зазначили, що заява позивача щодо перегляду результатів тестування та надання роздруківки всіх запитань/відповідей, в якій наголошено на некоректність і неоднозначність поставлених запитань та про зависання та збої комп`ютерної техніки під час проходження тестування за її змістом не була розглянута, відповідач обмежився лише вказівкою на те, що під час проходження тестування прокурори не зверталися до представників кадрової комісії та робочої групи для фіксації технічної несправності комп`ютерної техніки чи програмно-апаратного комплексу у відповідних актах.
IV. Касаційне оскарження
6. Не погодившись з рішенням суду першої та постановою суду апеляційної інстанцій, Офіс Генерального прокурора та Київська обласна прокуратура подали до Верховного Суду касаційні скарги.
6.1. Посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, Офіс Генерального прокурора зазначає, що при винесенні рішення судами попередніх інстанцій не враховано висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного Суду від 21 вересня 2021 року у справах № 200/5038/20-а, №160/6204/20 та від 24 вересня 2021 року у справах № 160/6596, № 280/4314/20 щодо застосування пунктів 13, 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ, пунктів 6, 8 розділу І, пункту 5 розділу II Порядку № 221.
Також скаржник вказує, що судами попередніх інстанцій застосовано пункт 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратуру" без урахування висновків Верховного Суду викладених у постанові від 24 вересня 2021 року у справі №140/3790/19 та від 26 листопада 2020 року справі №200/13482/19-а.
6.2. Київська обласна прокуратура, посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає, що при винесенні рішення судами попередніх інстанцій застосовано пункт 9 частини 1 статті 51 Закону України "Про прокуратур", підпункт 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і Перехідні положення" Закону № 113-ІХ, пункти 13, 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ, пункти 5, 6 розділу II Порядку № 221 без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 21 вересня 2021 року у справах № 200/5038/20-а, № 160/6204/20, від 24 вересня 2021 року у справі №280/4314/20.
6.3. У зв`язку із наведеним скаржники просять скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.
7. Позивач відзиву на касаційні скарги не надав.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
8. Відповідно до статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
9. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
10. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Статтею 43 Конституції України закріплено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
12. За змістом статті 2 КЗпП України право громадянина України на працю є одним з основних трудових прав працівників.
13. Положеннями статті 5-1 КЗпП України передбачено гарантії забезпечення права громадян на працю, зокрема, щодо правового захисту від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
14. Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі також - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
15. Законом №1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
16. Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX (надалі - Закон №113-IX (діє з 25 вересня 2019 року)) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону №1697-VII були внесені зміни.
17. Статтею 14 Закону №1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом №113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
18. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону №113-ІХ.
19. У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
20. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
21. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
22. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
23. Пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
24. На виконання вимог Закону №113-IX наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок № 221).
25. За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів - це встановлена розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
26. Відповідно до пунктів 2, 4 розділу 1 Порядку №221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
VI. Позиція Верховного Суду
27. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
28. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
29. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
30. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, вирішуючи питання щодо правильності застосування судами норм чинного законодавства, а також щодо обґрунтованості поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
31. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 2 червня 2016 року № 1401-VIII Конституцію України доповнено статтею 131-1, відповідно до якої в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
33. Стаття 131-1 Конституції України вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
34. Отже, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.
35. Законом України "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697) забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
36. 19 вересня 2019 року прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон № 113-ІХ), яким внесено зміни до кодексів та законів України не скільки щодо форми чи змісту діяльності прокуратури, а скільки щодо реформи органів прокуратури в частині кадрових питань. Встановлена Законом переатестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою. У Пояснювальній записці до цього законопроекту було зазначено, що він спрямований на запровадження першочергових і, багато в чому, тимчасових заходів, пов`язаних передусім із кадровим перезавантаженням органів прокуратури шляхом атестації чинних прокурорів, а також надання можливості всім доброчесним кандидатам, які мають належні теоретичні знання та практичні навички, на конкурсних засадах зайняти посаду прокурора у будь-якому органі прокуратури.
37. Отже, проведення атестації прокурорів було визначено на законодавчому рівні як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати у органах прокуратури.
38. Відповідно до пункту 7 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
39. Пунктом 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ визначено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав: