ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 2040/5874/18
адміністративне провадження № К/9901/14821/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапа В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року (головуючий суддя: Подобайло З.Г., судді: Тацій Л.В., Григоров А.М.) у справі № 2040/5874/18 за позовом Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради до ОСОБА_1 про зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У липня 2018 року Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради (далі також позивач або Інспекція) звернулась до суду з позовом до ОСОБА_1 (далі також відповідач або ОСОБА_1 ), в якому просила зобов`язати ОСОБА_1 знести об`єкт самочинного будівництва - двоповерховий житловий будинок з гаражем по АДРЕСА_1 (колишня адреса - АДРЕСА_2 ).
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року позов задоволено.
Зобов`язано ОСОБА_1 знести об`єкт самочинного будівництва - двоповерховий житловий будинок з гаражем по АДРЕСА_1 (колишня адреса - АДРЕСА_2 ).
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року рішення Харківського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2018 року скасовано.
Прийнято нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради відмовлено.
21 травня 2019 року Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю Харківської міської ради направила до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року, у якому просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати.
Ухвалою Верховного Суду від 20 червня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
Відповідачка відзиву на касаційну скаргу не надала, що не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.
Ухвалою Верховного Суду від 22 березня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства (далі також КАС України).
II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що Інспекцією під час позапланової перевірки на об`єкті: "Об`єкт будівництва по АДРЕСА_1" (акт №160-А від 16 лютого 2018 року) встановлено, що ОСОБА_1 самовільно проводяться роботи з будівництва двоповерхового житлового будинку з гаражем без документів, що надають право на виконання будівельних робіт. Роботи проводяться без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, що є порушенням частини 1 статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність", пункту 1 частини 1 статті 34, частин 1, 2 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", абзацу 2 пункту 5, пункту 13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466.
ІІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради (далі - Інспекція) під час позапланової перевірки (підстава перевірки - звернення ОСОБА_2 від 15 лютого 2018 року вх. № Б-5 - 367/0/248-18 від 15 лютого 2018 року) на об`єкті: "Об`єкт будівництва по АДРЕСА_1 (колишня адреса - АДРЕСА_2 )" (акт № 160-А від 16 лютого 2018 року) встановлено, що ОСОБА_1 самовільно проводяться роботи з будівництва двоповерхового житлового будинку з гаражем без документів, що надають право на виконання будівельних робіт.
Роботи проводяться без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, що є порушенням частини 1 статті 9, Закону України "Про архітектурну діяльність", пункту 1 частини 1 статті 34, частини 1, 2 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", абзацу 2 пункту 5, пункту 13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466.
ОСОБА_1 видано припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 16 лютого 2018 року № 160-Пр-З та про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 16 лютого 2018 року № 160-Пр-У, терміном усунення порушення до 16 квітня 2018 року.
Також ОСОБА_1 повідомлено, що розгляд справи про адміністративне правопорушення відбудеться о 11 год. 00 хв. 19 лютого 2018 року у приміщенні Інспекції. На розгляд справи ОСОБА_1 не з`явилась.
19 лютого 2018 року начальником Інспекції розглянуто матеріали справи про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а саме акт, складений за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт № 160-А від 16 лютого 2018 року, протокол про адміністративне правопорушення від 16 лютого 2018 року. За результатами розгляду справи складено постанову від 19 лютого 2018 року № 160-П по справі про адміністративне правопорушення, якою передбачена відповідальність за частинами 1,4 статті 96 Кодексу України "Про адміністративні правопорушення".
Також судами встановлено, що на підставі наказу Інспекції № 1 від 11 квітня 2016 року та припису № 160-Пр-У від 16 лютого 2018 року, та направлення на проведення позапланового заходу від 19 квітня 2018 року № 360-Н здійснено вихід на об`єкт "Об`єкт будівництва по АДРЕСА_1 (колишня адреса - АДРЕСА_2 )" (термін перевірки з 23.04.2018 до 07.05.2018) під час виходу на місце візуальним оглядом встановлено факт наявності двоповерхового житлового будинку з гаражем. Ознак проведення будівельних робіт не встановлено. Суб`єкт містобудування, що має відношення до цього об`єкта був відсутній (доповідна записка від 07.05.2018).
За змістом доповідної записки від 07 травня 2018 року під час проведення зазначеної позапланової перевірки встановлено факт невиконання вимог припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 16.02.2018 № 160-Пр-У, що є порушенням пп. "а" пункту 3 частини 3 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", абзацу підпункту 3 пункту 11 та абзацу 4 пункту 14 Порядку.
В єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів Державної архітектурно-будівельної інспекції України, розміщеному на офіційному сайті Держархбудінспекції України, відсутня інформація по вищевказаному об`єкту.
Інспекцією направлявся лист ОСОБА_1 від 23.04.2018 № 1304/0/250-18 про необхідність прибути до Інспекції з відповідними документами, однак на момент звернення з позовом ОСОБА_1 до Інспекції не прибула.
У зв`язку із викладеним Інспекція звернулась до суду з цим позовом.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог, оскільки відповідач в установлений строк добровільно не виконав вимоги, встановлені у приписі про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 16.02.2018 № 160-ПР-У.
За позицією суду першої інстанції, дії, вчинені ОСОБА_1, порушують встановлений законом порядок виконання будівельних робіт, призводять до дезорганізації нормальної діяльності та виконання наданих законом повноважень органу державного архітектурно-будівельного контролю - Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради, порушують права та законні інтереси інших громадян, що може привести до заподіяння такими діями значної шкоди громадським інтересам, інтересам громадян тощо.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нове про відмову у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції аналізуючи норми Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою КМУ від 13.04.2011 № 466 (далі - Порядок № 466), зазначив, що право особи на проведення будівельних робіт відносно об`єкту класу наслідків "СС1" спочатку виникає у безумовному порядку за подією подання повідомлення про початок робіт (або одержання паспорту забудови) та безвідносно до внесення будь-якої інформації до Єдиного реєстру документів, а у подальшому може бути припинене за письмовим рішенням владного суб`єкта у випадку зазначення у надісланому повідомленні недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом з підстав: 1) ведення будівництва на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, 2) ведення будівництва без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, 3) ведення будівництва без належно затвердженого проекту, 4) ведення будівництва без будівельного паспорта, 5) скасування містобудівних умов та обмежень.
За позицією суду апеляційної інстанції, застосування до спірних правовідносин положень Порядку № 466 та юридичних наслідків неодержання особою дозволу на початок будівництва можливо лише у тому випадку, коли будівництво було розпочато після дати набрання чинності згаданою Постановою Уряду України, проте позивачем не з`ясовано достеменно дати початку спорудження будинку.
З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що за критерієм наявності у особи дозволу на початок будівництва, заявлена Інспекцією вимога задоволенню не підлягає.
Оцінивши докази, які містяться в матеріалах справи в їх сукупності, суд апеляційної інстанції встановив, що будинок зведений на належній подружжю (членом якого є відповідач) на праві власності земельній ділянці, спорудження будинку узгоджується з цільовим призначенням земельної ділянки.
За позицією суду апеляційної інстанції, за критерієм наявності у особи речового права на земельну ділянку, заявлена владним суб`єктом вимога також задоволенню не підлягає.
Водночас колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення позову про знесення самочинного будівництва, оскільки матеріали справи не містять доказів на підтвердження того, що усунення порушень містобудівного законодавства можливо виключно шляхом знесення об`єктів самочинного будівництва або доказів неможливості реконструювати його відповідним чином, тому вимоги про знесення є передчасними.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржником зазначено про невиконання позивачем вимог припису Інспекції від 16 лютого 2018 року № 160-ПР-У, оскільки в єдиному державному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів Державної архітектурно-будівельної інспекції України, розміщеному на офіційному сайті Держбудінспекції України відсутня інформація по зазначеному об`єкту.
Водночас покликається на лист Управління містобудування та архітектури Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради від 14.12.2018, згідно якого відповідно до генерального плану м. Харкова, затвердженого рішенням сесії Харківської міської ради від 23.06.2004 № 89/04, зі змінами, затвердженими рішенням сесії Харківської міської ради від 27.02.2013 № 1023/13, земельна ділянка розташована у зоні багатоквартирної житлової забудови.
Вважає, що збереження самочинно побудованого садового будинку по АДРЕСА_3, суперечить положенням затвердженої містобудівної документації.
Водночас зазначає, що порушуючи вимоги містобудівної документації на місцевому рівні забудовником фактично порушено інтереси територіальної громади м. Харкова.
Акцентує увагу на тому, що припис та постанова по справі про адміністративне правопорушення від 19.02.2018 № 160-П ОСОБА_1 у судовому порядку не оскаржувались.
Також позивачем направлявся лист ОСОБА_3 від 23.04.2018 від 23.04.2018 №1304/0/250-18 про необхідність прибути до Інспекції з відповідними документами, однак на теперішній час відповідачка не прибула. Для забудови земельної ділянки відповідачем будівельний паспорт не отримувався.
Наполягає на тому, що судом апеляційної інстанції фактично узаконено об`єкт самочинного будівництва, перебудова якого в силу існуючої містобудівної документації на місцевому рівні (план зонування) не можлива.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд зазначає наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі також №3038-VI) (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до положень статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
На виконання вимог статті 41 Закону № 3038-VI Кабінет Міністрів України 23.05.2011 прийняв постанову № 553, якою затвердив Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю (далі Порядок № 553).
Згідно із пунктом 11 Порядку № 533 органи державного архітектурно-будівельного контролю у тому числі (…) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню;
складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону;
у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи щодо:
усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що під час проведення перевірки уповноваженими особами зафіксовано в акті перевірки від 16.02.2018 №160-А проведення відповідачкою робіт без подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, що є порушенням частини 1 статті 9, Закону України "Про архітектурну діяльність", пункту 1 частини 1 статті 34, частини 1, 2 статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", абзацу 2 пункту 5, пункту 13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466.
За результатом перевірки ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності, надано припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 16 лютого 2018 року № 160-Пр-З та про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 16 лютого 2018 року № 160-Пр-У, терміном усунення порушення до 16 квітня 2018 року шляхом набуття права на виконання будівельних робіт або приведення земельної ділянки у попередній стан.
Відповідно до абзацу 3 пункту 14 Порядку № 553 суб`єкт містобудування щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний виконувати вимоги інспекції щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Примірники акту перевірки та приписів отримані ОСОБА_1 16.02.2018.
За змістом пункту 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є, серед іншого, перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;
Строк проведення позапланової перевірки не може перевищувати десяти робочих днів, а у разі потреби може бути одноразово продовжений за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника не більше ніж на два робочих дні.
Згідно із пунктом 9 Порядку № 553 Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
За приписами пункту 14 цього Порядку суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний: допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю; виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Пунктом 16 Порядку № 553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
За змістом направлення від 19.04.2018 № 360-Н головний спеціаліст сектору інспекційної роботи Інспекції державного архітектурно-будівельно контролю Департаменту територіального контролю Харківської міської ради Вищенко В.В. був направлений для здійснення позапланової перевірки серед іншого вимог припису від 16.02.2018 № 160-ПР-У. Строк дії направлення з 23 квітня до 07 травня 2018 року.