ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 280/2412/21
адміністративне провадження № К/990/6106/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Калашнікової О.В., Мартинюк Н.М.,
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташоване в місті Мелітополь про визнання звільнення незаконним, поновлення на службі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19 липня 2021 року, прийняте у складі судді Татаринова Д.В., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2021 року, ухвалену у складі колегії суддів: Семененка Я.В. (головуючий), Бишевської Н.А. Добродняк І.Ю.,
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору:
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташоване в місті Мелітополь, в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі, від 26 лютого 2021 року №22 о/с, яким ОСОБА_1 звільнено з посади слідчого першого слідчого відділу (відділу з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі, з 01 березня 2021 року у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни штатного розпису, з припиненням державної служби;
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді слідчого першого слідчого відділу (відділу з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі, або, у разі ліквідації її на день ухвалення судового рішення, на посаду слідчого відділу територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі, з аналогічними функціональними обов`язками;
1.3. стягнути з Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 26 лютого 2021 року по день винесення рішення суду;
1.4. стягнути з Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в розмірі 100 000,00 (сто тисяч) гривень;
1.5. допустити до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді слідчого першого слідчого відділу (відділу з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі, або, у разі ліквідації її на день ухвалення судового рішення, на посаду слідчого відділу територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі, з аналогічними функціональними обов`язками, та стягнення з Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі, на стягнення користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах суми стягнення за один місяць.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що наказом Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі від 26 лютого 2021 року №22 о/с позивача, ОСОБА_1, звільнено з посади слідчого першого слідчого відділу (відділу з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі з 01 березня 2021 року, у зв`язку із скороченням посади державної служби внаслідок зміни штатного розпису, з припиненням державної служби. Вказано, що при звільнені позивача відповідачем було допущено низку порушень, зокрема, строків попередження про звільнення; підписання наказу т.в.о. директора ТУ ДБР у м. Мелітополі, який не є суб`єктом призначення та керівником державної служби; скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису фактично не відбулось; тощо. У зв`язку з наведеним, оскаржуваний наказ є протиправним та підлягає скасуванню, а позивач - поновленню на посаді зі стягненням на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу та матеріальної шкоди.
3. Відповідач позов не визнав та просив відмовити в його задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. Наказом територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі від 23 листопада 2018 року №23 о/с ОСОБА_1 призначено на посаду слідчого першого слідчого відділу (відділу з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі з 27 листопада 2018 року, як обраного за конкурсом з випробувальним строком 6 місяців.
5. Вказаний наказ прийнято на підставі рекомендацій конкурсної комісії №2 з проведення відкритого конкурсу для призначення на посади у Державному бюро розслідувань (протокол №48 засідання конкурсної комісії №2 від 17-18 жовтня 2018 року).
6. 27 листопада 2018 року ОСОБА_1 відповідно до статті 36 Закону України "Про державну службу" складено Присягу державного службовця, що підтверджується відомостями з трудової книжки Позивача серія НОМЕР_1 .
7. Наказом територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі від 28 листопада 2018 року №25 о/с ОСОБА_1 переведено на посаду слідчого першого слідчого відділу (відділу з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі.
8. Наказом Державного бюро розслідувань №153-ос від 28 травня 2019 року позивача визнано таким, що пройшов випробувальний строк при призначенні на державну службу та присвоєно 6 (шостий) ранг державного службовця.
9. Директором ТУ ДБР у м. Мелітополі 18 листопада 2020 року позивачу вручено попередження про наступне вивільнення (вих.№17-09/13633/9-23/2020 від 18 листопада 2020 року) у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок затвердження структури ТУ ДБР у м. Мелітополі, відповідно до наказу ДБР від 15 жовтня 2020 року №581 "Про затвердження структури та штатної чисельності територіальних управлінь Державного бюро розслідувань", затвердження змін до штатного розпису ТУ ДБР у м. Мелітополі, відповідно до наказу Державного бюро розслідувань від 20 жовтня 2020 року №202дск "Про затвердження змін штатного розпису ТУ ДБР у м. Мелітополі" та відповідно до наказу ДБР від 15 жовтня 2020 року №583 "Про внесення змін до Переліку посад у територіальних управліннях Державного бюро розслідувань, що підлягають заміщенню особами рядового та начальницького складу, граничних спеціальних звань за цими посадами", попереджено про наступне скорочення посади слідчого першого слідчого відділу (відділу з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі, з 01 лютого 2021 року та про звільнення на підставі пункту 1 частини першої, четвертої статті 87 Закону України "Про державну службу".
10. Із вказаним попередженням позивача ознайомлено 20 листопада 2020 року.
11. В подальшому, 28 січня 2021 року позивачу було вручено попередження за вих.№17-09/425/9-23/2021 від 26 січня 2021 року, в якому зазначено, що відповідно до наказу ДБР від 15 жовтня 2020 року №581 "Про затвердження структури та штатної чисельності територіальних управлінь Державного бюро розслідувань", затвердження змін до штатного розпису ТУ ДБР у м. Мелітополі, відповідно до наказу Державного бюро розслідувань від 20 жовтня 2020 року №202дск "Про затвердження змін штатного розпису ТУ ДБР у м. Мелітополі" та відповідно до наказу ДБР від 15 жовтня 2020 року №583 "Про внесення змін до Переліку посад у територіальних управліннях Державного бюро розслідувань, що підлягають заміщенню особами рядового та начальницького складу, граничних спеціальних звань за цими посадами", керуючись наказом Державного бюро розслідувань від 30 грудня 2020 року №303дек "Про затвердження змін до наказів Державного бюро розслідувань" та наказом Державного бюро розслідувань від 25 січня 2021 року №43дек "Про затвердження та введення в дію штатного розпису територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі на 2021 рік", попереджено про наступне скорочення посади слідчого першого слідчого відділу (відділу з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі, з 01 березня 2021 року та про звільнення на підставі пункту 1 частини першої, четвертої статті 87 Закону України "Про державну службу".
12. Із вказаним попередженням позивача ознайомлено 28 січня 2021 року.
13. Наказом ТУ ДБР у м. Мелітополі від 26 лютого 2021 року №22 о/с позивача, ОСОБА_1, звільнено з посади слідчого першого слідчого відділу (відділу з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі, з 01 березня 2021 року, з формулюванням: "у зв`язку із скороченням посади державної служби внаслідок зміни штатного розпису, з припиненням державної служби".
14. Позивач, не погодившись з прийнятим наказом №22 о/с про звільнення його з посади державної служби, звернувся до суду із цим позовом.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
15. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 19 липня 2021 року, яке залишено без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2021 року у задоволенні позовних вимог відмовлено
16. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що посада державної служби "слідчого відділу (відділу з розслідування злочинів у сфері службової діяльності та корупції) слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Мелітополі", яку обіймав позивач, була виведена із штатного розпису, як були скороченні і усі інші посади державної служби "слідчих відділів". З цих підстав суди дійшли висновку про те, що у спірному випадку відбулося фактичне скорочення посад, у тому числі і посади, яку обіймав позивач. У свою чергу, скорочення посади є підставою для звільнення позивача у відповідності до положень п.1 ч.1 ст.87 Закону України "Про державну службу".
16.1. Суд також дійшли висновку про відсутність підстав стверджувати про наявність у відповідача обов`язку запропонувати позивачу, перед звільненням, будь-яку вакантну посаду у тому самому державному органі. Такі висновки обґрунтовані посиланням на положення Закону України "Про державну службу" (ч.3 ст.87 Закону), ч.6 ст.49-2 КЗпП України (в редакції Закону №378-ІХ), якими визначено право суб`єкта призначення, а не його обов`язок, пропонувати вакантні посади державним службовцям, які вивільняються.
16.2. Також суди дійшли висновку про безпідставність аргументів позивача про те, що наказ про його звільнення підписано не повноважною особою. З цього приводу, суди зазначили те, що оскаржуваний наказ підписано т.в.о ТУ ДБР у м.Мелітополі. у свою чергу, директор ТУ ДБР є найвищою посадою у відповідному ТУ Державного бюро розслідувань, яка законом уповноважена призначати на посади і звільняти з посад працівників ТУ ДБР, крім тих, яких призначає Директор ДБР, та суб`єктом призначення в розумінні пункту 7 частини 1 статті 2 Закону України "Про державну службу".
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
17. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та порушення норм процесуального права, просив скасувати вказані судові рішення та прийняти нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
18. Нормативними підставами для касаційного оскарження судових рішень в цій справі позивач зазначив пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
18.1. Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, позивач зазначає про відсутність висновку Верховного Суду з питань застосування 14, 14-3 Закону України "Про Державне бюро розслідувань" від 12 листопада 2015 року №794-VІІІ (у редакції Закону України від 03 грудня 2019 року №305-ІХ), підпункту 4 пункту 3 "Прикінцеві та перехідні положення Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення діяльності Державного бюро розслідувань" від 03 грудня 2019 року №305-ІХ.
18.2. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що законодавець, відносячи Державне бюро розслідувань до державних правоохоронних органів, передбачив певні гарантії прав працівників - державних службовців, які були призначені за конкурсом на відповідні посади до набрання чинності змінами у Закон. Законодавча зміна статусу Державного бюро розслідувань із центрального органу виконавчої влади на державний правоохоронний орган не свідчить про необхідність припинення служби позивача в даному органі, оскільки згідно із підпунктом 1 пункту 3 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України № 305-ІХ від 03.12.2019 (далі - Закон № 305-ІХ), Державне бюро розслідувань як державний правоохоронний орган є правонаступником прав та обов`язків Державного бюро розслідувань як центрального органу виконавчої влади. Відповідно до підпункту 4 пункту 3 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань", працівники Державного бюро розслідувань, які перемогли у конкурсах для призначення на посади слідчих, оперуповноважених, продовжують здійснювати свої повноваження до їх звільнення з посади або припинення повноважень на посаді відповідно до Закону України "Про Державне бюро розслідувань" з урахуванням внесених цим Законом змін, у тому числі у разі визначення цих посад посадами рядового і начальницького складу Державного бюро розслідувань (п. 4). Фактично даними нормами забезпечено збереження трудових відносин працівників ДБР в умовах зміни організаційно-штатної структури Бюро.
18.3. Скаржник також зазначає, що Законом України "Про Державне бюро розслідувань", не передбачено підстав звільнення через скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу. Таким чином, при прийняті Закону № 305-IX законодавець передбачив гарантії продовження здійснення повноважень працівниками Державного бюро розслідувань, у тому числі у разі визнання цих посад посадами рядового і начальницького складу Державного бюро розслідувань.
18.4. Позивач вказує, що зміст наведеної норми (підпункту 4 пункту 3 "Прикінцеві та перехідні положення Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань" від 03.12.2019 №305-ІХ) дозволяє її двояке трактування, що унеможливлює дійти однозначного висновку чи розповсюджується відповідна гарантія на працівників безстроково, чи обмежена моментом визначення посад посадами рядового і начальницького складу.
18.5. Позивач також посилається на те, що станом на день звільнення позивача з посади - 01.03.2021, що підтверджується матеріалами судової справи, в ТУ ДБР у м. Мелітополі були вакантні 60 посад, із них: 52 посади, що комплектуються особами рядового та начальницького складу (у тому числі слідчих та старших слідчих) та 8 посад державної служби. Однак, не зважаючи на це, відповідачем не запропоновано позивачу жодної рівнозначної посади та натомість прийнято дискреційне рішення щодо його незаконного звільнення.
18.6. Скаржник також просив врахувати, що законодавчо не існує жодних нормативно-правових актів, які б вказували на відмінність посади слідчого державної служби від посади слідчого рядового і начальницького складу (окрім порядку призначення останнього після проходження військово-лікарської комісії). До позивача, як слідчого ТУ ДБР у м. Мелітополі, який відповідно до ЗУ "Про Державне бюро розслідувань" пройшов конкурс на відповідну посаду слідчого, після проходження військово-лікарської комісії (відповідне направлення видає директор територіального підрозділу Державного бюро розслідувань) повинна була застосовуватись процедура переведення на визначену (заміщену) посаду рядового і начальницького складу слідчого ТУ ДБР у м. Мелітополі з присвоєнням спеціального звання майор ДБР (оскільки до проходження служби в Державному бюро розслідувань позивач проходив службу в Національній поліції та на день звільнення мав спеціальне звання майор поліції). З урахуванням особливого статусу слідчого, повноваження якого перш за все визначені саме КПК України, немає значення формальне віднесення посади слідчого в Державному бюро розслідувань до посади державної служби або до правоохоронного органу, оскільки внутрішні документи Державного бюро розслідувань щодо організації роботи ані звужують, ані розширюють обсяг наданих слідчому повноважень за КПК України. Позивач наголосив, що під час судового розгляду відповідачем не надано жодних доказів зміни правового статусу, обсягу завдань і основних функцій (передбачених зокрема ст. ст. 39, 40 КПК України) саме слідчого відділу, посаду яку займав позивач.
18.7. Крім того, щодо питання можливості переведення позивача на рівнозначну посаду слідчого, скаржник зазначив, що нормами статті 14-3 Закону України "Про Державне бюро розслідувань" прямо передбачена можливість переведення в системі Державного бюро розслідувань з однієї посаду на іншу. Зокрема, за результатами моніторингу офіційного сайту Державного бюро розслідувань встановлено, що переведення в системі Державного бюро розслідувань можливе, в тому числі з посади державної служби на посаду, що підлягає заміщенню особою рядового та начальницького складу.
19. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу вказує на її безпідставність та просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції - без змін.
V. Джерела права й акти їх застосування
20. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Правові основи організації та діяльності Державного бюро розслідувань визначає Закон України від 12 листопада 2015 року № 794-VIII "Про Державне бюро розслідувань"(далі - Закон "Про Державне бюро розслідувань"; в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
23. Відповідно до статті 1 Закону "Про Державне бюро розслідувань" Державне бюро розслідувань є державним правоохоронним органом, на який покладаються завдання щодо запобігання, виявлення, припинення, розкриття та розслідування кримінальних правопорушень, віднесених до його компетенції.
24. Згідно із частиною першою статті 9 Закону "Про Державне бюро розслідувань" систему Державного бюро розслідувань складають центральний апарат, територіальні управління, спеціальні підрозділи, навчальні заклади та науково-дослідні установи. У складі Державного бюро розслідувань діють слідчі, оперативні підрозділи, підрозділи внутрішнього контролю та інші підрозділи. Організаційна структура Державного бюро розслідувань визначається Президентом України.
25. Частиною першою статті 10 Закону "Про Державне бюро розслідувань" передбачено, що керівництво діяльністю Державного бюро розслідувань здійснює його Директор, який має першого заступника та двох заступників. У разі відсутності Директора Державного бюро розслідувань його повноваження здійснює перший заступник Директора Державного бюро розслідувань, а в разі його відсутності - один із заступників Директора Державного бюро розслідувань згідно із розподілом обов`язків.
26. Частиною п`ятою статті 14 Закону "Про Державне бюро розслідувань" трудові відносини працівників Державного бюро розслідувань регулюються цим Законом (у частині переведення працівників Державного бюро розслідувань на нижчі або рівнозначні посади та звільнення осіб рядового та начальницького складу), законодавством про працю, державну службу та укладеними трудовими договорами (контрактами). На державних службовців Державного бюро розслідувань поширюється дія Закону України "Про державну службу". Посади державних службовців Державного бюро розслідувань відносяться до відповідних категорій посад державної служби в порядку, встановленому законодавством.
27. Згідно із статтею 14-3 Закону "Про Державне бюро розслідувань" державні службовці можуть бути переведені у системі Державного бюро розслідувань за їхньою згодою без обов`язкового проведення конкурсу на іншу нижчу або рівнозначну вакантну або тимчасово вакантну посаду, за умови їх відповідності кваліфікаційним вимогам та критеріям професійної придатності для відповідної посади, у порядку, визначеному Законом України "Про державну службу".
Особи рядового і начальницького складу можуть бути переведені у системі Державного бюро розслідувань, у тому числі з територіального управління до центрального апарату Державного бюро розслідувань, за їхньою згодою без обов`язкового проведення конкурсу на іншу нижчу або рівнозначну вакантну або тимчасово вакантну посаду, за умови їх відповідності кваліфікаційним вимогам та критеріям професійної придатності для відповідної посади.
Переведення осіб рядового і начальницького складу може здійснюватися за їхньою ініціативою, ініціативою прямих керівників (начальників), керівників інших закладів, установ системи Державного бюро розслідувань, які порушили питання про переведення.
28. Частиною другою статті 20 Закону "Про Державне бюро розслідувань" визначено, що на осіб рядового і начальницького складу Державного бюро розслідувань поширюються умови грошового забезпечення, передбачені для працівників Національної поліції, з урахуванням особливостей, визначених цим Законом. Умови оплати праці працівників Державного бюро розслідувань, які є державними службовцями, визначаються законодавством про державну службу з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.
29. Відповідно до підпункту 4 пункту 3 розділу ІІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 03 грудня 2019 року №305-IX "Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення діяльності Державного бюро розслідувань" (далі - Закон №305-IX) працівники Державного бюро розслідувань, які перемогли у конкурсах для призначення на посади слідчих, оперуповноважених, продовжують здійснювати свої повноваження до їх звільнення з посади або припинення повноважень на посаді відповідно до Закону України "Про Державне бюро розслідувань" з урахуванням внесених цим Законом змін, у тому числі у разі визначення цих посад посадами рядового і начальницького складу Державного бюро розслідувань.