ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 лютого 2023 року
м. Київ
справа №826/10158/18
адміністративне провадження № К/9901/26970/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Губської О.А., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/10158/18
за позовом Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі регіональної філії "Південно-Західна залізниця" Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" до Малинської районної державної адміністрації Житомирської області, Управління праці та соціального захисту населення Малинської районної державної адміністрації Житомирської області, треті особи: Малинська районна рада Житомирської області, Чоповицька селищна рада Малинського району Житомирської області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Управління праці та соціального захисту населення Малинської районної державної адміністрації
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 серпня 2019 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Земляної Г.В., суддів Ісаєнко Ю.А., Мельничука В.П.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. Публічне акціонерне товариство "Українська залізниця" в особі регіональної філії "Південно-Західна залізниця" Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" (далі - позивач, ПАТ "Українська залізниця") звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Малинської районної державної адміністрації Житомирської області (далі - відповідач 1, Малинська райдержадміністрація Житомирської області), Управління праці та соціального захисту населення Малинської районної державної адміністрації Житомирської області (далі - відповідач 2, Управління праці та соціального захисту населення), треті особи: Малинська районна рада Житомирської області (далі - третя особа 1, Малинська районна рада), Чоповицька селищна рада Малинського району Житомирської області (далі - третя особа 2, Чоповицька селищна рада), де просили:
1.1. визнати протиправною бездіяльність Малинської райдержадміністрації Житомирської області в частині не передбачення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян при розробці місцевого бюджету Малинського району на 2017 рік;
1.2. визнати протиправною діяльність Управління праці та соціального захисту населення в частині невиконання вимог пункту 6 "Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету", затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 № 256 (далі - Порядок № 256), а саме не реєстрації за період з 01.01.2017 по 31.12.2017 додаткових зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян зі станцій та зупиночних пунктів, що розташовані в межах Малинського району за цей же період та не надсилань інформації про додаткові зобов`язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Малинської райдержадміністрації;
1.3. стягнути з Управління праці та соціального захисту населення на користь ПАТ "Українська залізниця" 454 586,03 грн шкоди, заподіяної протиправними діями та бездіяльністю відповідачів у сумі витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01.01.2017 по 31.12.2017.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що згідно діючого законодавства щодо пільг, компенсацій і гарантій ПАТ "Українська залізниця" протягом 2017 року надавала послуги по пільговому перевезенню окремих категорій громадян у приміському сполученні зі станцій та зупиночних пунктів Малинського району на загальну суму 454 586,03 грн. Однак, відповідачі безпідставно не відшкодували витрати залізниці, оскільки всупереч чинній державній програмі уповноважений державою головний розпорядник коштів ухиляється від виконання відповідної частини своїх зобов`язань, визначених цією програмою, відмовляючи в компенсації залізниці витрат за пільговий проїзд окремих категорій громадян. Відповідач 2 відмовляється від укладання договору про порядок відшкодування витрат від перевезень окремих категорій громадян, що мають відповідні пільги, залізничним транспортом в приміському сполучені за рахунок коштів місцевого бюджету, посилаючись на відсутність відповідних видатків у вигляді субвенцій у Державному бюджеті на 2017 рік.
2.1. Крім того, органами місцевої державної адміністрації не забезпечено виконання державної програми соціального захисту населення - не передбачили у річному кошторисі Малинського району на 2017 рік відповідних видатків та не перерахували із місцевого бюджету кошти на рахунок позивача.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. Протягом 2017 року ПАТ "Українська залізниця" в межах Малинського району Житомирської області здійснювала перевезення залізничним транспортом пільгових категорій громадян. Витрати на перевезення таких пасажирів позивач зазначав у облікових формах у розрізі категорій пільговиків (пенсіонери за віком, ліквідатори наслідків аварії на ЧАЕС, інваліди загального захворювання) і щомісячних рахунках, які він надсилав відповідачу.
4. Копії облікових форм і розрахунків за 2017 рік та поштових повідомлень про вручення їх відповідачу наявні у матеріалах справи. Згідно з розрахунками позивача сума витрат на перевезення ним пільгової категорії громадян склала 454 586, 03 грн.
5. Представник Малинської райдержадміністрації Житомирської області не визнав вказаний розрахунок, оскільки він проведений в односторонньому порядку та просив провести звірку на відповідність вказаної суми.
6. Договір про перевезення пільгової категорії громадян залізничним транспортом у 2017 між сторонами не укладався. Позивач листом від 18.01.2017 № ДН-4/01-4/68 направив Управлінню праці та соціального захисту населення проект договору про відшкодування витрат за перевезення пільгової категорії громадян залізничним транспортом з пропозицією його підписання, однак, як пояснили представники сторін, Малинська райдержадміністрація його не підписала.
7. Зі змісту копій листів від 10.02.2017 №17/11-02/352, від 19.06.2017 № ДН-4/01-4/723, від 21.01.2017 №ДН-4/01-4/100, від 18.01.2017 №ДН-4/01-4/68, від 14.03.2017 №ДН-4/01-4/723 та інших слідує, що ПАТ "Укрзалізниця" неодноразово повідомляла відповідачів про відсутність компенсації витрат на перевезення пільгової категорії громадян у 2017 році, листувалася з приводу звіряння наданих населенню послуг з перевезення певної категорії громадян та пропозицій щодо укладення договорів.
8. Листом від 10.07.2017 № 16/1227 та листом № 578/01 від 14.06.2018, копії яких наявні в матеріалах справи, Малинська райдержадміністрація повідомила позивачу та відповідачу 2 про відсутність кошторисних призначень. Також зазначила, що при заблокованих рахунках Управління праці та соціального захисту населення, райдержадміністрація не може виконувати договірні зобов`язання, у зв`яку із чим укладення договору про відшкодування витрат за перевезення пільгової категорії громадян залізничним транспортом на даний час неможливе та запропонувала звернутися щодо стягнення пільг до відповідних селищних рад, на території яких знаходяться землі, надані у користування залізничного транспорту та існування фінансового ресурсу.
9. Також позивач листувався з Малинською районною радою з приводу відшкодування витрат щодо перевезення пільгової категорії громадян.
10. З наданих Управлінням праці та соціального захисту населення до заперечень доказів слідує, що протягом 2017 року щомісячно від позивача надходили листи з інформацією про кількість перевезених пасажирів пільгових категорій громадян Малинського району із зазначенням сум.
11. Управління праці та соціального захисту населення отримало розрахунок Коростенської дирекції залізничних перевезень від 11.10.2016 про потребу в коштах на компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян залізничним транспортом приміського сполучення по Малинському району.
12. У подальшому Управління праці та соціального захисту населення неодноразово зверталося до Малинської сільської ради, голови Малинської райдержадміністрації, начальника управління фінансів Малинської райдержадміністрації щодо виділення коштів на відшкодування витрат, зокрема, по компенсаційним виплатам за пільговий проїзд окремих категорій громадян на залізничному транспорті КЕКВ 2610 в сумі 1 143 722,1 грн.
13. Своєю чергою Управління фінансів Малинської райдержадміністрації повідомило, що в районному бюджеті існує обмеженість фінансового ресурсу. Додаткові кошти районного бюджету спрямовуються, в першу чергу, на виплату заробітної плати з нарахуваннями, на оплату енергоносіїв та на вирішення нагальних проблем району. Крім того, є невиконання доходної частини в сумі 1,1 млн грн. Тому виділити кошти з районного бюджету на компенсацій ні виплати за пільговий проїзд на залізничному транспорті в сумі 481 538, 87 грн не має можливості. Також, загальний розрахунок не був затверджений на сесії у необхідній сумі згідно з витягом з бюджетного запиту на 2017 рік.
14. З огляду на вказані обставини, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
15. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.05.2019 у задоволенні позову відмовлено.
16. Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що місцевим бюджетом і кошторисом відповідачів не було затверджено видатків на компенсацію витрат на пільгове перевезення окремих категорій громадян Малинського району у 2017 році, у зв`язку із чим відповідач 1 не укладав договір з позивачем, не брав та не реєстрував бюджетних зобов`язань із здійснення платежів на компенсацію зазначених витрат, оскільки відповідно до статті 48 БК України не вправі був це робити. Видатки на зазначені цілі затверджувалися, проте не виділялися, що в свою чергу, стало перешкодою для укладення Малинською райдержадміністрацією Житомирської області з позивачем договорів на відшкодування витрат залізниці по перевезенню пільгової категорії пасажирів, як наслідок, у відповідача не виникла заборгованість по таким платежам.
17. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.08.2019 апеляційну скаргу АТ "Українська залізниця" в особі регіональної філії "Південно-Західна залізниця" АТ "Українська залізниця" задоволено частково, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.05.2019 в частині відмови у задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправною бездіяльність Управління праці та соціального захисту населення в частині невиконання вимог пункту 6 Порядку № 256, а саме не реєстрації за період з 01.01.2017 по 31.12.2017 додаткових зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян зі станцій та зупиночних пунктів, що розташовані в межах Малинського району за цей же період та не надсилань інформації про додаткові зобов`язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Малинської райдержадміністрації та стягнення з Управління праці та соціального захисту населення на користь ПАТ "Українська залізниця" в особі регіональної філії "Південно-Західна залізниця" 454 586,03 грн шкоди, заподіяної протиправними діями та бездіяльністю відповідачів у сумі витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01.01.2017 по 31.12.2017 скасовано. Прийнято в цій частині нову постанову, якою позовні вимоги задоволено, визнано протиправною бездіяльність Управління праці та соціального захисту населення в частині невиконання вимог пункту 6 Порядку № 256, а саме не реєстрації за період з 01.01.2017 по 31.12.2017 додаткових зобов`язань за фактично надані послуги пільгового поїзду залізницею окремим категоріям громадян зі станцій та зупиночним пунктам, що розташовані в межах Малинського району за цей же період та не надсилань інформації про додаткові зобов`язання щомісяця до 18 числа фінансовому органу Малинської райдержадміністрації. Стягнуто з Управління праці та соціального захисту населення на користь ПАТ "Українська залізниця" в особі регіональної філії "Південно-Західна залізниця" 454 586,03 грн шкоди, заподіяної протиправними діями та бездіяльністю відповідачів у сумі витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01.01.2017 по 31.12.2017. В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.05.2019 залишено без змін.
17.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи частково позовні вимоги суд апеляційної інстанції виходив із того, що саме на управління соціального захисту населення місцевих адміністрацій (у справі - відповідач 2), які є головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення, покладено обов`язок відшкодовувати підприємствам залізничного транспорту витрати, понесені за пільгове перевезення громадян.
17.2. Проаналізувавши положення постанови Кабінету Міністрів України від 16.12.2009 № 1359 "Про затвердження порядку розрахунку обсягів компенсаційних виплат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян", цей суд дійшов висновку, що із виконанням позивачем обов`язку перевезення усіх пільгових категорій громадян кореспондується обов`язок відповідача - 2 компенсувати всі витрати, понесені позивачем у зв`язку з таким перевезенням, а тому, відсутність бюджетних асигнувань не може слугувати підставою невиконання зобов`язань щодо компенсації пільгового проїзду залізничним транспортом окремих категорій населення.
17.3. Суд апеляційної інстанції зауважив, що аналогічного висновку дійшов і Верховний Суд у постановах від 14.11.2018 та від 15.03.2019 (справи № 761/10304/15-а, № 761/25336/15-а відповідно). Зокрема, у вказаних постановах Верховний Суд зазначив про те, що не може слугувати підставою невиконання зобов`язань щодо компенсації пільгового проїзду залізничним транспортом окремих категорій населення посилання відповідача на відсутність асигнувань, позаяк виконанню обов`язку позивача перевезення усіх пільгових категорій громадян кореспондується обов`язок компенсації відповідачем усіх витрат, понесених позивачем у зв`язку з таким перевезенням.
17.4. Таким чином, кошти в сумі 454 586,03 грн, заявлені позивачем до стягнення з відповідача, фактично є втратами підприємства, які воно понесло, надавши послуги з перевезення пільговим категоріям громадян, і які, на переконання суду апеляційної інстанції, відповідач повинен відшкодувати.
17.5. Цей суд також врахував ту обставину, що відмова відповідача у підписанні договору про відшкодування витрат за перевезення пільгової категорії громадян залізничним транспортом мотивована відсутністю бюджетних асигнувань на такі цілі.
17.6. Зважаючи на обставини цієї справи та урахувавши висновки Верховного Суду у постанові від 27.06.2019 у справі № 826/8236/17, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що не підписавши договір про відшкодування витрат за перевезення пільгової категорії громадян залізничним транспортом та не відшкодувавши позивачу понесені витрати, відповідач - 2 допустив протиправну бездіяльність щодо ухилення від виконання обов`язку, покладеного на нього чинним законодавством.
17.7. Щодо позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності Малинської райдержадміністрації в частині не передбачення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян при розробці місцевого бюджету Малинського району на 2017 рік, суд зазначив, що при розробці цього проекту кошти на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян не були передбачені через недостатність коштів районного бюджету та необхідність фінансування в першу чергу захищених статей бюджету.
17.8. Отже, суд апеляційної констатував, що при формуванні проекту районного бюджету України на 2017 рік райдержадміністрацією було дотримано вимоги та норми Бюджетного кодексу України, Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та статті 19 Конституції України, а тому твердження щодо бездіяльності райдержадміністрації в частині не передбачення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян при розробці районного бюджету на 2017 рік є необґрунтованим та безпідставним.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
18. До Верховного Суду надійшла касаційна скарга Управління праці та соціального захисту населення, у якій скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративному від 13.08.2019, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.05.2019 у справі № 826/10158/18 залишити в силі.
18.1. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що пунктом 6 Порядку № 256 чітко визначено перелік пільг та допомог, стосовно яких реєструються додаткові зобов`язання за фактично надані послуги, і пільговий проїзд залізничним транспортом у вказаному пункті відсутній.
18.2. Скаржник наголошує, що Управління праці та соціального захисту населення щомісяця направляло до управління фінансів Малинської райдержадміністрації звіти по заборгованості за надані пільги окремим категоріям громадян, в яких вказані фактичні нарахування за перевезення окремих категорій громадян залізничним транспортом по Малинському району, докази чого надані до суду і копії яких знаходяться в матеріалах справи. В доданих звітах за надані пільги окремим категорія громадян по пільговому перевезенню за кожен місяць включені фактичні витрати позивача, а тому вважає висновки суду апеляційної інстанції стосовно невиконання ним вимог пункту 6 Порядку № 256 безпідставними та необґрунтованими.
18.3. Звертає увагу Суду, що розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов`язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, установлених кошторисами. Згідно з пункту 4 статті 48 Бюджетного Кодексу України (далі - БК України) зобов`язання, взяті учасником бюджетного процесу без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), не вважаються бюджетними зобов`язаннями (крім витрат, що здійснюються відповідно до частини шостої цієї статті) і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Взяття таких зобов`язань є порушенням бюджетного законодавства. Витрати бюджету на покриття таких зобов`язань не здійснюються.
18.4. Скаржник доводить, що Управлінням праці та соціального захисту населення підготовлена інформація щодо потреби в коштах на здійснення видатків з надання пільг з послуг зв`язку, інших пільг та компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян по Малинському району на 2017 рік, в бюджетному запиті на 2017 рік вказана сума коштів, яку необхідно виділити на означені компенсаційні виплати. Крім того, було підготовлено проект районної Програми фінансування цих компенсаційних виплат у 2016 - 2017 роках, який був схвалений розпорядженням голови районної державної адміністрації від 16.12.2016 № 318 та затверджений рішенням чотирнадцятої сесії Малинської районної ради сьомого скликання від 21.12.2016 №176. Також відповідач 2 неодноразово надсилав листи до Малинської районної ради, Малинської райдержадміністрації та управління фінансів Малинської райдержадміністрації щодо вирішення питання виділення коштів для погашення заборгованості перед АТ "Укрзалізниця", а тому висновки суду апеляційної інстанції про його протиправну бездіяльність є безпідставними.