ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 825/1843/17
адміністративне провадження № К/9901/17727/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 13.03.2019 (головуючий суддя: Житняк Л. О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2019 (головуючий суддя: Бєлова Л.В., судді: Аліменко В.О., Ганечко О.М.) у справі №825/1843/17 за позовом Державної служби геології та надр України до Приватного акціонерного товариства "Новгород-Сіверський завод будівельних матеріалів" про анулювання спеціального дозволу на користування надрами,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У листопаді 2017 року Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра України або позивач) звернулася до Чернігівського окружного адміністративного суду з позовом до Приватного акціонерного товариства "Новгород-Сіверський завод будівельних матеріалів" (далі - ПрАТ "Новгород-Сіверський завод будівельних матеріалів" або відповідач), в якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 26.03.2001 №2410, виданого ПрАТ "Новгород-Сіверський завод будівельних матеріалів".
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 13.03.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2019, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 04.07.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 14.02.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ПрАТ "Новгород-Сіверський завод будівельних матеріалів" з метою видобування сировини, придатної для виробництва портландцементу, вапна будівельного та крейди меленої Новогород-Сіверського родовища видано спеціальний дозвіл на користування надрами від 26.03.2001 №2410. Невід`ємною частиною цього дозволу є Угода про умови користування надрами з метою видобування крейди Новогород-Сіверського родовища крейди та суглинків.
23.06.2016 Держгеонадра України видано наказ №194 "Про проведення перевірок користувачів надр у III кварталі 2016 року".
Згодом наказом Держгеонадра від 20.07.2016 №215 внесені зміни до плану проведення перевірок надрокористувачів та наказів Держгеонадр від 21.06.2016 №193 та від 23.06.2016 №194, шляхом включення до переліку надрокористувачів, щодо яких будуть здійснюватися заходи державного нагляду (контролю), ПрАТ "Новгород-Сіверський завод будівельних матеріалів".
Про проведення планової перевірки відповідача повідомлено рекомендованим листом, який отриманий ним 26.07.2016.
10.08.2016 співробітниками Східного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України здійснено виїзд на об`єкт перевірки для проведення планової перевірки щодо дотримання надрокористувачем встановленого порядку, норм і правил проведення робіт, пов`язаних з геологічним вивченням та використанням надр.
Результати виїзду оформлені актом від 08-10.08.2016 №56/2410 про недопущення до перевірки. В акті зафіксовано, що ПрАТ "Новгород-Сіверський завод будівельних матеріалів" не допустило посадових осіб Держгеонадр до здійснення заходів державного контролю. Також уповноваженими особами відповідача зазначено, що ПрАТ "Новгород-Сіверський завод будівельних матеріалів" не виконало вимоги Угоди про умови користування надрами від 07.02.2012 №2410 в частині обов`язку допускати представників Держгеонадра для здійснення державного геологічного контролю.
Окрім зазначеного вище акту, посадовими особами позивача також винесено припис від 10.08.2016 №56/2410. У приписі зазначено, що ПрАТ "Новгород-Сіверський завод будівельних матеріалів" не допустило посадових осіб до здійснення державного нагляду (контролю), чим порушило вимоги статей 10, 11 Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V) та встановлено недотримання умов Угоди від 07.02.2012 №2410 в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадр для здійснення державного геологічного контролю, чим порушено статтю 24 Кодексу України про надра, Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615).
ПрАТ "Новгород-Сіверський завод будівельних матеріалів" було надано строк для усунення порушень до 19.08.2016.
У зв`язку із невиконанням відповідачем у встановлений строк вимог припису, позивачем винесено наказ від 25.10.2016 №373 про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №2410 від 26.03.2001 та надано 30 календарних днів для надання інформації щодо усунення порушень, які було виявлено під час перевірки.
02.02.2017, у зв`язку із надходженням ухвали слідчого судді Новозаводського районного суду м. Чернігова, Держгеонадрами винесено наказ №54 про проведення позапланової перевірки ПрАТ "Новгород-Сіверський завод будівельних матеріалів".
За результатами проведеної перевірки, посадовими особами Східного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини) від 17.02.2017 №1/2410, у якому зафіксовано, що в порушення:
статті 24 Кодексу України про надра, постанови КМУ №615 після зупинення наказом Держгеонадр України від 29.12.2012 №655 дії спецдозволу №2410 від 26.03.2001, надрокористувач в 2014 і 2015 роках періодично проводив видобувні роботи на ділянці Красна Горка Новгород-Сіверського родовища, наданого йому в користування. В 2014 році було видобуто 6732 тон та в 2015 році - 1817 тон крейди для виробництва тонкодісперсної крейди меленої марок ММС-ГІ і ММС-Г2 (згідно наданих сертифікатів відповідності);
приписів Порядку 615, Постанови Кабінету Міністрів України №827 надрокористувачем не внесені зміни до спеціального дозволу на користування надрами №2410 від 26.03.2001, виданого ПрАТ "Новгород-Сіверський завод будівельних матеріалів" у зв`язку із скасуванням зазначеної у спеціальному дозволі особливої умови щодо проведення обов`язкового моніторингу та наукового супроводження виконання особливих умов, передбачених дозволом та Угодою про умови користування надрами; не завершена переоцінка запасів крейди і суглинків Новгород-Сіверського родовища.
На підставі висновків акту перевірки, посадовими особами Східного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України складено припис №1/2410 від 17.02.2017, яким вимагалося від надрокористувача у строк до 17.03.2017 усунути вищезазначені порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та подати в письмовій формі до Відділу матеріали, які підтверджують факт усунення порушень.
13.07.2017 позивачем направлено на адресу ПрАТ "Новгород-Сіверський завод будівельних матеріалів" листа №10676/13/14-17 з проханням надати до Держгенадр України у 15-денний строк, з моменту отримання листа, відповідь (згоду/не згоду) на припинення права користування надрами.
Листом від 26.05.2017 №70 ПрАТ "Новгород-Сіверський завод будівельних матеріалів" висловило незгоду із припиненням права користування надрами та повідомило, що ним вживаються заходи для усунення порушень, у зв`язку з чим просило переглянути питання щодо припинення права користування надрами.
Зважаючи на те, що доказів усунення порушень, зафіксованих у приписі від 17.02.2017, до Держгеонадр не надано, позивач звернувся із позовом про анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 26.03.2001 №2410.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що ПрАТ "Новгород-Сіверський завод будівельних матеріалів" недотримані умови користування надрами, а отже наявні підстави для анулювання спеціального дозволу на підставі статті 26 Кодексу законів про надра України та пункту 23 Порядку № 615.
З огляду на висловлену незгоду ПрАТ "Новгород-Сіверський завод будівельних матеріалів" із анулюванням спеціального дозволу від 26.03.2001 №2410, позивач вважає, що існує спір, а тому право на користування надрами має бути припинено в судовому порядку.
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що відсутні підстави для анулювання спеціального дозволу. Так, на переконання відповідача, Держгеонадрами недотримано процедуру проведення перевірки, результатом чого стало недопущення посадових осіб контролюючого органу до перевірки. В подальшому посадових осіб Держгеонадра було допущено до проведення перевірки, результати якої оформлено актом від 17.02.2017.
Також відповідач зазначив, що на розгляді Окружного адміністративного суду м. Києва перебуває справа №826/8668/17 про оскарження припису Держгеонадра від 17.02.2017, складеного за результатами проведеної 17.02.2017 перевірки та наказу від 25.10.2016 №373 про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами №2410 від 26.03.2001.
Водночас, незважаючи на незаконність вимог припису 17.02.2017, товариство все ж таки вживало заходи для усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері надрокористування.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що наявність правових підстав для анулювання спеціального дозволу на користування надрами позивач пов`язує з невиконанням надрокористувачем вимог припису від 17.02.2017.
Водночас, за результатами розгляду справи №826/8668/17, рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30.08.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.02.2019, позов ПрАТ "Новгород-Сіверський завод будівельних матеріалів" до Держгеонадра України задоволено частково, зокрема, визнано протиправним і скасовано припис Держгеонадра від 17.02.2017 № 1/2410 в частині надання вказівки ПрАТ "Новгород-Сіверський завод будівельних матеріалів" усунути порушення у сфері надрокористування шляхом завершення переоцінки запасів крейди і суглинків Новгород-Сіверського родовища та подання в письмовій формі підтвердження факту усунення цього порушення.
Також судовим рішенням у справі №826/8668/17 визнано протиправним і скасовано наказ Держгеонадра України від 11.01.2017 № 5 в частині зупинення спеціального дозволу на користування надрами від 26.03.2001 № 2410, виданого ПрАТ "Новгород-Сіверський завод будівельних матеріалів" та зобов`язано Держгеонадра поновити дію спеціального дозволу на користування надрами від 26.03.2001 № 2410.
Суди констатували, що судами першої та апеляційної інстанцій при розгляді справи №826/8668/17 надавалася правова оцінка діям та рішенням контролюючого органу щодо проведення 17.02.2017 перевірки дотримання ПрАТ "Новгород-Сіверський завод будівельних матеріалів" вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини) та оформлення її результатів.
Зважаючи на преюдиційне значення встановлених при розгляді справи №826/8668/17 обставин, суди обох інстанцій дійшли висновку про відсутність законних підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 26.03.2001 № 2410.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована неповним з`ясуванням судами попередніх інстанцій обставин справи, що призвело до неправильно вирішення справи по суті. Скаржник зазначає, що надрокористувач відповідно до покладених на нього обов`язків, серед іншого, зобов`язаний виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції. Водночас, у ході проведених заходів контролю посадами особами з`ясовано, що відповідачем здійснюється видобування надр із порушенням вимог, передбачених спеціальним дозволом, у зв`язку із чим було винесено припис від 17.02.2017 із обв`язкою вимогою усунути виявлені порушення. Зважаючи на те, що відповідач не виконав вимоги припису від 17.02.2017, наявні підстави для анулювання спеціального дозволу на користування надрами в судовому порядку.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить касаційний суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Статтею 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Спірні правовідносини, що склались між сторонами, врегульовані Кодексом України про надра, завданням якого є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
Згідно із частиною першою статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; задоволення інших потреб.
Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Частиною другої статті 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі -Положення №1174) державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Держгеонадра у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (пункт 2 Положення №1174).
Згідно із пунктом 4 Положення №1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань, з поміж інших, видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами, зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами.
Пунктом 7 Положення №1174 встановлено, що Держгеонадра здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Згідно із пунктом 9 цього Положення, Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.
Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедура продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком №615.
Згідно із пунктом 1 Порядку №615 видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу здійснюється відповідно до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Відповідно до пункту 22 Порядку №615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди з підстав, передбачених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі: