ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 лютого 2023 року
м. Київ
справа №810/3361/18
адміністративне провадження № К/9901/5901/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Громадської організації "Біла Церква Разом" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2019 року (головуючий суддя: Беспалов О.О., судді: Ключкович В.Ю., Парінов А.Б.) у справі № 810/3361/18 за позовом Громадської організації "Біла Церква Разом" до Виконавчого комітету Білоцерківської міської ради Київської області, треті особи: Комунальне підприємство Білоцерківської міської ради "Житлово-експлуатаційна контора №7", Комунальне підприємство Білоцерківської міської ради "Житлово-експлуатаційна контора №1", Комунальне підприємство Білоцерківської міської ради "Житлово - експлуатаційна контора №6" про зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У 2018 році ГО "Біла Церква Разом" (далі також позивач) звернулася до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Білоцерківської міської ради Київської області (далі також відповідач), у якому просила:
визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Білоцерківської міської ради Київської області № 39 від 23 січня 2018 року "Про встановлення тарифів на послуги з утримання будинків та прибудинкових територій комунальних підприємств міської ради житлово-експлуатаційних контор № 1, 6, 7, розрахованих шляхом коригування діючих тарифів" з моменту його ухвалення 23 січня 2018 року;
зобов`язання здійснити дії по перерахунку коштів за послуги з утримання будинків та прибудинкових територій комунальних підприємств міської ради житлово-експлуатаційних контор № 1, 6, 7, які були надані з 01 лютого 2018 року по день постановлення рішення суду за цифрами, що діяли до прийняття оскаржуваного рішення відповідачем.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2018 року адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним та нечинним рішення виконавчого комітету Білоцерківської міської ради Київської області від 23 січня 2018 року № 39 "Про встановлення тарифів на послуги з утримання будинків та прибудинкових територій комунальних підприємств міської ради житлово-експлуатаційних контор №1,6,7, розрахованих шляхом коригування діючих тарифів".
Стягнуто на користь Громадської організації "Біла Церква Разом" (код ЄДРПОУ 41264703) за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Білоцерківської міської ради Київської області (код ЄДРПОУ 04055009) судовий збір у сумі 3524 (три тисячі п`ятсот двадцять чотири) грн 00 коп.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2019 року:
апеляційну скаргу Громадської організації "Біла Церква Разом" на рішення Київського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2018 року залишено без задоволення;
апеляційну скаргу Комунального підприємства Білоцерківської міської ради житлово-експлуатаційна контора № 1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2018 року задоволено;
апеляційні скарги виконавчого комітету Білоцерківської міської ради Київської області, Комунального підприємства Білоцерківської міської ради житлово-експлуатаційна контора № 6, Комунального підприємства Білоцерківської міської ради житлово-експлуатаційна контора № 7 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2018 року задоволено частково.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2018 року в частині задоволення позовних вимог скасовано.
В цій частині у задоволенні позову Громадської організації "Біла Церква Разом" відмовлено.
В іншій частині рішення Київського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2018 року залишено без змін.
Позивач не погодився з рішенням суду апеляційної інстанції та 01 березня 2019 року подав на адресу Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просив скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2019 року та залишити в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 12 листопада 2018 року.
Ухвалою Верховного Суду від 01 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
15 квітня 2019 року від Комунального підприємства Білоцерківської міської ради "Житлово-експлуатаційна контора № 7" надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить касаційну скаргу позивача залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.
18 квітня 2019 року на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу від відповідача, у якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.
24 квітня 2019 року надійшов відзив від Комунальне підприємство Білоцерківської міської ради "Житлово-експлуатаційна контора №1", у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.
27 травня 2019 року надійшов відзив від Комунального підприємства Білоцерківської міської ради "Житлово - експлуатаційна контора № 6", у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.
В порядку статті 31 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України), у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М.І., здійснено повторний автоматизований розподіл справи та визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 08 лютого 2023 року справу прийнято до свого провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.
II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позовні вимоги обґрунтовуються тим, що рішення відповідача від 23 січня 2018 року №39 "Про встановлення тарифів на послуги з утримання будинків та прибудинкових територіях комунальних підприємств міської ради житлово-експлуатаційних контор №1,6,7, розрахованих шляхом коригування діючих тарифів", є протиправним, оскільки прийнято з порушенням вимог законодавства, що регулює встановлення та зміну тарифів на житлово-комунальні послуги та порушує права користувачів на такі послуги. Зокрема, коригування тарифів на послуги розраховані без застосування спеціальних формул, що вказує на їх економічну необґрунтованість та незаконність. При цьому, враховуючи ту обставину, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, відповідачем також порушено вимоги законодавства у сфері державної регуляторної політики, адже виконавчим комітетом Білоцерківської міської ради Київської області не здійснено аналіз регуляторного впливу та належним чином не оприлюднено проект оскаржуваного рішення.
Відповідач позов не визнав, подав до суду письмовий відзив, в якому зазначив, що коригуючи діючі тарифи, він керувався чинним законодавством України. Мотивуючи таку обставину, послався на Порядок доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад, у відповідності до якого суб`єкти господарювання інформують споживачів про зміну тарифів протягом п`яти днів з дня подання відповідних розрахунків.
Вказав, що при прийнятті рішення виходив із об`єктивних вимог розгляду наданих розрахунків коригування діючого тарифу на послугу з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, що були здійснені виконавцями цих послуг з наданням підтверджуючих документів. Наголосив, що чинне законодавство не передбачає долучення розрахунків коригування тарифу до рішення про проведення такого коригування, натомість, законодавство передбачає здійснення розрахунків виконавцями послуг та подання розрахунків на розгляд до органу місцевого самоврядування. Водночас зазначив, що прийняте ним рішення не відноситься до актів регуляторної дії.
Треті особи, користуючись своїм правом, передбаченим статтею 165 КАС України, подали до суду письмові пояснення. У своїх поясненнях Комунальні підприємства Білоцерківської міської ради житлово-експлуатаційні контори №7, №6 та №1 зазначили, що у відповідності до чинного законодавства, виконавцями було надано Білоцерківській міській раді передбачені розрахунки коригування тарифу на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, а також, доведено до споживачів інформацію про намір здійснити коригування діючих тарифів шляхом розміщення на інформаційних стендах та у спецвипуску газети "Громадська думка" відповідного повідомлення. Відтак, треті особи вважають, що позовні вимоги не підлягають задоволенню.
ІІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 05 січня 2018 року Комунальними підприємствами Білоцерківської міської ради житлово-експлуатаційні контори №7, №6 та №1 на адресу відповідача було направлено листи за вих. № № 17,15 та 77, змістом яких є прохання прийняти рішення про коригування тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій.
До вказаних листів житлово-експлуатаційними конторами було долучено розрахунки коригування тарифів.
Надалі, 11 січня 2018 року Комунальними підприємствами Білоцерківської міської ради житлово-експлуатаційні контори № 7, № 6 та № 1 було доведено інформацію про намір здійснити коригування діючих тарифів на послуги з утримання будинків шляхом розміщення повідомлень на інформаційних стендах біля будинків та у спецвипуску газети "Громадська думка". Строк, протягом якого приймалися зауваження та пропозиції, був встановлений до 17 год. 00 хв. 18 січня 2018 року.
Так, споживачі послуг, які надає Комунальне підприємство Білоцерківської міської ради житлово-експлуатаційна контора № 6, звернулись до останнього із заявами, у яких висловили свої заперечення щодо збільшення тарифів. Вказали, що намір коригування тарифів є економічно не обґрунтованим, адже з часу останньої зміни тарифів мінімальна заробітна плата збільшилась на 16%, а виконавець підвищує тарифи на 36% .
Споживачами послуг, що надаються виконавцем - Комунальне підприємство Білоцерківської міської ради житлово-експлуатаційна контора №1, також надані зауваження, згідно із якими мешканці будинків зазначають про невиправданість підвищення цін на послуги, враховуючи методику розрахунку і підстави показників для формування калькулювання собівартості цих послуг.
Зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб до КП БМР ЖЕК №7 не надходили.
У подальшому, Виконавчим комітетом Білоцерківської міської ради Київської області прийнято рішення від 23 січня 2018 року № 39 "Про встановлення тарифів на послуги з утримання будинків та прибудинкових територіях комунальних підприємств міської ради житлово-експлуатаційних контор №1,6,7, розрахованих шляхом коригування діючих тарифів" (далі також рішення № 39).
Цим рішенням Комунальним підприємствам Білоцерківської міської ради житлово-експлуатаційні контори №7, №6 та №1 встановлено тарифи на послуги утримання будинків та прибудинкових територій, розраховані шляхом коригування тарифів, встановлених рішенням виконавчого комітету міської ради від 22 серпня 2017 року №293 "Про встановлення тарифів на послуги з утримання будинків та прибудинкових територіях комунальних підприємств міської ради житлово-експлуатаційних контор №1,6,7, розрахованих шляхом коригування діючих тарифів", на суму вартості електроенергії та інших складових тарифів, які регулюються державою.
Скориговані тарифи на послуги по кожному будинку окремо, зазначені у додатках до прийнятого рішення.
Судом встановлено, що з метою вивчення економічної обґрунтованості збільшення тарифів, громадянином ОСОБА_1, який є членом ГО "Біла Церква разом", направлялися запити до відповідача про отримання публічної інформації з проханням надати копії відповідних документів на підставі яких приймалось оскаржуване рішення.
Відповідаючи на запити, Виконавчим комітетом Білоцерківської міської ради Київської області було повідомлено позивача про те, що запитувані документи (розрахунки) на підставі яких прийнято рішення від 23 січня 2018 року № 39, знаходяться у розпорядників такої інформації - Комунальних підприємств Білоцерківської міської ради житлово-експлуатаційних контор № 7, № 6 та № 1.
На думку позивача, оскаржуване рішення прийнято з порушенням норм чинного законодавства та без дотримання передбаченого порядку, що стало підставою для звернення до суду з даним адміністративним позовом.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив, що рішення відповідача від 23 січня 2018 року № 39 "Про встановлення тарифів на послуги з утримання будинків та прибудинкових територіях комунальних підприємств міської ради житлово-експлуатаційних контор №1,6,7, розрахованих шляхом коригування діючих тарифів", не вважається регуляторним актом, оскільки згідно статті третьої Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" дія цього закону не поширюється на акти, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги.
Водночас, спеціальним законом у сфері діяльності органів місцевого самоврядування є Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Судом першої інстанції встановлено, що Виконавчим комітетом Білоцерківської міської ради Київської області не вчинено дій, передбачених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Законом України "Про доступ до публічної інформації", а саме - не опубліковано проект нормативно-правого акту, яким встановлено скориговані тарифи.
Доводячи правомірність прийнятого рішення, відповідач посилався на те, що 11 січня 2018 року Комунальними підприємствами Білоцерківської міської ради житлово-експлуатаційні контори №7, №6 та №1 була оприлюднена інформація щодо наміру коригування тарифу, тобто на виконання іншими учасниками правовідносин своїх обов`язків.
З цього приводу суд першої інстанції зауважив, що дотримання третіми особами чинного законодавства жодним чином не нівелює необхідності дотримання відповідачем норм Закону України "Про доступ до публічної інформації" під час виконання ним своїх владних повноважень.
За позицією суду першої інстанції, відповідачем порушено порядок прийняття нормативно-правового акту, що свідчить про незаконність рішення від 23 січня 2018 року № 39.
Водночас суд першої інстанції дійшов висновку про те, що позовна вимога щодо зобов`язання Виконавчого комітету Білоцерківської міської ради Київської області здійснити дії по перерахунку коштів за послуги з утримання будинків та прибудинкових територій комунальних підприємств міської ради житлово-експлуатаційних контор №1, 6, 7, з тих підстав, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду, також не підлягає задоволенню.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції в задоволеній частині позовних вимог, суд апеляційної інстанції, зауважив, що в розумінні частини 3 статті 5 КАС України захисту в судовому порядку підлягають виключно порушені права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб.
В той же час, право громадської організації звертатися до суду адміністративної юрисдикції в інтересах фізичних осіб має бути визначено відповідним законом.
З покликанням на частину першу статті 21 Закону України "Про громадські об`єднання" суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що зазначені правові норми, у чинних редакціях, позбавляють можливості суд вважати поданий позов спрямованим на захист прав, свобод та інтересів певних жителів територіальної громади та зобов`язують розцінювати позов як такий, що поданий на захист порушених прав та інтересів самої громадської організації.
В свою чергу, суд апеляційної інстанції не вбачає жодних обмежень прав жителів територіальної громади на звернення з адміністративними позовами самостійно з метою захисту своїх прав.
За позицією суду апеляційної інстанції, задоволені позовні вимоги судом першої інстанції на захист прав громадської організації є передчасними, оскільки судом першої інстанції не встановлено, яке саме право позивача є порушеним, всупереч вимог пункту 4 частини 4 статті 246 КАС України.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВІВ
В обґрунтування вимог касаційної скарги позивач зазначає про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права щодо визнання прав ГО "Біла Церква Разом" не порушеними.
Акцентує увагу на тому, що ГО "Біла Церква Разом" це юридична особа, зареєстрована в установленому законом порядку з місцем знаходження у м. Біла Церква, та перебуває в нежитловому приміщенні по вул.Театральна,буд.9. Тому сама ГО "Біла Церква Разом" поряд із фізичними особами-жителями м.Біла Церква також є споживачами відповідних комунальних послуг та оплачує їх.
Вважає, що протиправне рішення відповідача про встановлення тарифів на комунальні послуги прямо порушує права не лише фізичних осіб-жителів м.Біла Церква, але й ГО "Біла Церква Разом" як юридичної особи.
З покликанням на пункт 3.1. Статуту ГО "Біла Церква Разом" скаржник зазначає, що основою метою діяльності організації є сприяння всебічному розвитку м.Біла Церква, захист прав та інтересів членів Організації, представництво інтересів членів Організації в органах державної влади та органах місцевого самоврядування. Діяльність Організації поширюється на територію м. Біла Церква та Білоцерківського району Київської області.
Стверджує, що оспорюване рішення виконавчого комітету Білоцерківської міської ради безпосередньо випливає на членів ГО "Біла Церква Разом", оскільки вони, як мешканці м.Біла Церква, здійснюють оплату за житлово-комунальні послуги (в частині утримання будинків та прибудинкових територій) по тарифу, встановленому оспорюваним рішенням, що підтверджується копіями відповідних заяв членів організації та копією протоколу (що міститься в матеріалах справи).
За позицією скаржника, предметом розгляду суду в цій справі в значній мірі є захист спільних інтересів осіб, що мешкають чи перебувають на певній території, а тому порушений ГО "Біла Церква Разом" спір має достатній зв`язок із правом за статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод для того, щоб цей спір був вирішений по суті, без формального посилання на відсутність окремо визначених повноважень громадської організації подавати позов до суду на захист інтересів її членів.
КП БМР "ЖЕК № 7" у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що участь у витратах на утримання спільного майна багатоквартирного будинку співвласники несуть шляхом укладання договорів на надання послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій з виконавцями цієї послуги та сплати за надані послуги. Проте між КП БМР ЖЕК №1,6,7 та ГО "Біла Церква Разом" договори про надання послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій не укладалися. Позивачем не надано жодних доказів, які б підтверджували право власності на житлові чи нежитлові приміщення в багатоквартирних будинках для яких оскаржуваним рішенням № 39 встановлено тариф на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій.
За позицією КП БМР "ЖЕК № 7", апеляційним судом вірно встановлено, що позивачем не доведено свого права здійснювати представництво у спірних правовідносинах та не надано доказів на підтвердження наявності порушеного права або інтересів, що є самостійною підставою для відмови у задоволенні позовних вимог.
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що положенням Статуту громадської організації "Біла Церква Разом" не передбачається повноважень позивача на звернення до суду за захистом прав його членів та всієї територіальної громади міста.
Вважає, що рішення № 39 не має до позивача жодного відношення, у зв`язку з чим не породжує у нього право на захист судом, а відповідно і право на звернення до суду.
За позицією КП БМР "ЖЕК № 1" та КП БМР "ЖЕК №6" :
рішення про коригування тарифів жодним чином не стосується прав позивача як громадської організації, а тому апріорі не може порушувати;
позивач не надав належних та допустимих доказів на підтвердження того, що рішення № 39 про коригування тарифів застосовано до членів ГО "Біла Церква Разом" чи вони є учасниками відносин, в яких застосовується це рішення (зокрема оригіналів чи належним чином засвідчених копій квитанцій про оплату послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій, в яких член "Біла Церква Разом" значиться платником, тощо);
чинним законодавством не встановлено право позивача на звернення до суду в інтересах інших осіб з метою оскарження рішень про встановлення та коригування тарифів на надання послуг з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій.
Водночас треті особи акцентують увагу на тому, що згідно інформації з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, жоден із засновників чи членів органів правління позивача не є жителем м. Біла Церква.
Також вважають, що положення Статуту про представництво інтересів членів Організації в органах державної влади є загальним формулюванням та обмежено певними категоріями правовідносин, з якими безпосередньо пов`язана статутна діяльність позивача та законодавством, яке регулює відповідні правовідносини. Водночас в розділу 4 "Права Організації" право звертатись до суду в інтересах інших осіб не передбачено.