ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 620/4900/21
провадження № К/990/654/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Приватного підприємства "Ігіан" до Управління Держпраці у Чернігівській області про визнання протиправними та скасування припису, постанови, за касаційною скаргою Управління Держпраці у Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду у складі судді Баграміної Н.М. від 30 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Чаку Є.В., Єгорової Н.М., Коротких А.Ю. від 15 грудня 2021 року,
УСТАНОВИВ:
Вступ
Позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправними та скасування припису, постанови відповідача, винесених за результатами перевірки дотримання позивачем вимог трудового законодавства. Рішенням суду першої інстанції, залишеним без змін судом апеляційної інстанції позовні вимоги було задоволено, оскільки інспекційне відвідування позивача, за результатами якого прийнято спірні постанову та припис, проведено за відсутності законодавчо визначених підстав, так як на час проведення перевірки визнано нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295.
Зважаючи на підстави позови. Позицію судів попередніх інстанцій та доводи касаційної скарги, Суду слід дати відповідь на таке питання: чи породжую акт інспекційного відвідування і припис, які складені на підставі скасованого у судовому порядку Порядку № 295, правові наслідки?
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Приватне підприємство "Ігіан" звернулось до суду з позовом до Управління Держпраці у Чернігівській області про визнання протиправними та скасування припису, постанови, у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати припис Управління Держпраці у Чернігівській області про усунення виявлених порушень від 22 вересня 2020 року № 25-09-023/0474-0142;
- визнати протиправним та скасувати постанову Управління Держпраці у Чернігівській області про накладення штрафу від 12 листопада 2020 року № 25-09-023/0474/37.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2021 року, позовні вимоги ПП "Ігіан" було задоволено.
Визнано протиправним та скасовано припис Управління Держпраці у Чернігівській області про усунення виявлених порушень від 22 вересня 2020 року № 25-09-023/0474-0142.
Визнано протиправною та скасовано постанову Управління Держпраці у Чернігівській області від 12 листопада 2020 року № 25-09-023/0474/37 про накладення штрафу на ПП "Ігіан" за порушення законодавства про працю та зайнятість населення у розмірі 50000,00 грн.
3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що інспекційне відвідування позивача, за результатами якого прийнято спірні постанову та припис, проведено за відсутності законодавчо визначених підстав, так як постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/8917/17 визнано нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 "Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні". Проте, незважаючи на вказану обставину, інспекційне відвідування (яке фактично відбулося у вересні 2019 року), проводилось на підставі вже нечинного Порядку № 295.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Управління Держпраці у Чернігівській області, звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2021 року, та ухвалити нове рішення, яким відмовити ПП "Ігіан" у задоволенні позовних вимог.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами попередніх інстанцій установлено, що на підставі наказу про проведення інспекційного відвідування від 15 вересня 2020 року № 628 Приватного підприємства "Ігіан" щодо додержання законодавства про працю в частині використання найманої праці без належного оформлення трудових відносин та направлення від 15 вересня 2020 року № 598 інспектором праці Писаною О.П. у присутності головного спеціаліста відділу праці Управління соціального захисту населення Волошко А.М. та у присутності директора ПП "Ігіан" ОСОБА_1 було проведено інспекційне відвідування ПП "Ігіан", про що складено акт інспекційного відвідування юридичної особи, яка використовує найману працю від 22 вересня 2020 року № 25-09-023/0474.
6. У ході інспекційного відвідуванням було встановлено, що в кіоску " ІНФОРМАЦІЯ_1" за адресою: АДРЕСА_1 виявлено використання праці однієї працівниці без документального підтвердження оформлення трудових відносин. У кіоску "Тютюнові вироби" перебувала ОСОБА_2, яка виконувала трудову функцію продавця, зокрема знаходилася безпосередньо на робочому місці продавця, здійснювала продаж товару, спілкувалася з покупцями. Від письмових пояснень з приводу виконання обов`язків продавця в кіоску " ІНФОРМАЦІЯ_1" ОСОБА_2 відмовилась. Документальних підтверджень оформлення трудових відносин з ОСОБА_2 директор ПП "Ігіан" ОСОБА_1 не було надано.
7. У письмових поясненнях на ім`я начальника Управління Держпраці у Чернігівській області М. Глущенка від 17 вересня 2020 року щодо перебування на робочому місці та виконання обов`язків продавця у кіоску "Тютюнові вироби" ОСОБА_2 директор ПП "Ігіан" ОСОБА_1 зазначила, що 17 вересня 2020 року в кіоску ПП "Ігіан", який розташований за адресою: АДРЕСА_1, разом з ОСОБА_1 перебувала майбутня працівниця, яка проходить стажування по реалізації та вивченню товару ОСОБА_2 .
8. 22 вересня 2020 року Управлінням Держпраці у Чернігівській області винесено припис про усунення виявлених порушень № 25-09-023/0474-0142, яким зобов`язано директора ПП "Ігіан" усунути виявлене порушення у строк до 01 жовтня 2020 року.
9. 12 листопада 2020 року Управлінням Держпраці у Чернігівській області винесено постанову № 25-09-023/0474/37, якою на позивача на підставі абзацу 2 частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України накладено штраф у розмірі 50000,00 грн.
10. Уважаючи припис Управління Держпраці у Чернігівській області про усунення виявлених порушень від 22 вересня 2020 року № 25-09-023/0474-0142 та постанову від 12 листопада 2020 року № 25-09-023/0474/37 протиправними, ПП "Ігіан" звернулось до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні не врахував висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладені у постанові Верховного Суду від 13 лютого 2020 року у справі № 808/3059/17, згідно якої відсутність затвердженої уніфікована форма акта на час здійснення заходу державного контролю, не може бути підставою для обмеження контролюючого органу у здійсненні покладених на нього законодавством повноважень.
12. Скаржник зазначає, що висновок судів першої та апеляційної інстанцій, що Управління неправомірно використало форму акта інспекційного відвідування, в якому містить посилання на Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295, який втратив чинність 14 травня 2019 року, є необґрунтованим.
13. Відзиву на касаційну скаргу Управління Держпраці у Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2021 року ПП "Ігіан" не подано.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", дія якого поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, та який тут і далі у тексті цієї постанови застосовується судом у редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин.
15. За змістом частин п`ятої, шостої статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин дванадцятої - чотирнадцятої статті 4, частини одинадцятої статті 4-1, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої, шостої та десятої статті 7, статей 9, 10, 12, 19, 20, 21 цього Закону.
16. Суд звертає увагу на Рішення Конституційного Суду України 09 липня 1998 року № 12-рп/98 у справі № 17/81-97 за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини 3 статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну "законодавство"), де зазначено, що терміном "законодавство" охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України.
У мотивувальній частині цього ж Рішення Конституційного Суду України зазначено, що термін "законодавство" досить широко використовується у правовій системі в основному у значенні як сукупності законів та інших нормативно-правових актів, які регламентують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелами певної галузі права. Цей термін без визначення його змісту використовує і Конституція України (статті 9, 19, 118, п. 12 Перехідних положень). У законах залежно від важливості і специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін вживається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише закони; в інших, передусім кодифікованих, в поняття "законодавство" включаються як закони та інші акти Верховної Ради України, так і акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в деяких випадках - також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади.
17. Конвенція Міжнародної організації праці про інспекцію праці у промисловості й торгівлі 1947 року № 81 ратифікована Законом України від 08 вересня 2004 року № 1985-ІV.
18. Відповідно до частини першої статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
19. Спеціальним законом, який відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" повинен враховуватися органами Держпраці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), є Кодексу законів про працю України, зокрема, глава XVIII цього Кодексу "Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю".
20. За приписами частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
21. Відповідно до Конвенції Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованої Законом України від 08 вересня 2004 року № 1985-IV, Конвенції Міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованої Законом України від 08 вересня 2004 року № 1986-IV, частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 затверджено, зокрема, Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі - Порядок № 823), який діяв станом на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин.
22. Згідно з положеннями абзацу першого пункту 2 вищевказаного Порядку № 823 заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю з питань виявлення неоформлених трудових відносин здійснюються у формі інспекційних відвідувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
23. Абзацом першим пункту 4 Порядку № 823 встановлено, що уніфікована форма акта інспекційного відвідування, в якому визначається вичерпний перелік питань, що підлягають інспектуванню, припису, попередження, а також вимоги інспектора праці затверджуються в установленому порядку та оприлюднюються на офіційному вебсайті Держпраці.
24. Обов`язок посадових осіб органів державного нагляду (контролю) при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) використовувати виключно уніфіковані форми актів закріплений і в частині п`ятнадцятій статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а частина друга статті 5 цього ж Закону визначає, що уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
25. За правилами пунктів 10, 11 Порядку № 823 інспектори праці за наявності службового посвідчення безперешкодно мають право:
1) під час проведення інспекційних відвідувань за наявності підстав, визначених пунктом 5 цього Порядку, без попереднього повідомлення о будь-якій годині доби з урахуванням вимог законодавства про охорону праці проходити до будь-яких виробничих, службових, адміністративних приміщень об`єкта відвідування, в яких використовується наймана праця;
2) ознайомлюватися з будь-якими книгами, реєстрами та документами, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, з метою перевірки їх відповідності нормам законодавства та отримувати завірені об`єктом відвідування їх копії або витяги;
3) наодинці або у присутності свідків ставити керівнику та/або працівникам об`єкта відвідування, іншим особам, що володіють необхідною інформацією, запитання, що стосуються законодавства про працю, отримувати із зазначених питань усні та/або письмові пояснення;
4) за наявності ознак кримінального правопорушення та/або створення загрози безпеці інспектора праці залучати працівників правоохоронних органів;
5) на надання робочого місця з можливістю ведення конфіденційної розмови з працівниками щодо предмета інспекційного відвідування;
6) фіксувати проведення інспекційного відвідування засобами аудіо-, фото- та відеотехніки;
7) отримувати від органів державної влади, об`єктів відвідування інформацію та/або документи, необхідні для проведення інспекційного відвідування.
Вимога інспектора праці про надання об`єктом відвідування для ознайомлення документів та/або їх копій або витягів з документів, пояснень, доступу до всіх видів приміщень, організації робочого місця, внесена в межах повноважень, є обов`язковою для виконання.
26. Пунктами 16, 20, 24, 25 Порядку № 823 визначено, що за результатами інспекційного відвідування складаються акт інспекційного відвідування (далі - акт) і в разі виявлення порушень вимог законодавства про працю - припис щодо їх усунення та попередження про відповідальність за порушення законодавства про працю.
Припис є обов`язковою для виконання у визначені строки письмовою вимогою інспектора праці про усунення об`єктом відвідування порушень вимог законодавства про працю, виявлених під час інспекційного відвідування.
У разі наявності порушень вимог законодавства про працю, зафіксованих актом, після розгляду зауважень об`єкта відвідування до нього (у разі їх надходження) інспектор праці проводить аналіз матеріалів інспекційного відвідування, за результатами якого вносить припис та вживає заходів до притягнення винної у допущенні порушень посадової особи до встановленої законом відповідальності.
Заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування.
27. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
28. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
29. Ураховуючи доводи касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі, колегія суддів відзначає, що, розглядаючи цю справу в касаційному порядку, належить надати відповідь на питання стосовно того, чи правомірно відповідачем під час інспекційного відвідування ПП "Ігіан" та оформлення його результатів було застосовано форми акта та припису, затверджені наказом Міністерства соціальної політики України від 18 серпня 2017 року № 1338, на виконання пункту 4 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295, який постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/8917/17 визнано нечинним.