ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 461/8686/17
адміністративне провадження № К/9901/26429/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Галицького районного суду м. Львова від 15.05.2019 (головуючий суддя: Стрельбицький В.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.09.2019 (головуючий суддя: Гудим Л.Я., судді: Довгополов О.М., Святецький В.В.) у справі № 461/8686/17 за позовом ОСОБА_2 до Департаменту містобудування Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог - Товариство з обмеженою відповідальністю "СУВЕНІРГАЛ" про визнання протиправним та скасування наказу, за позовом третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги - ОСОБА_1 до Департаменту містобудування Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог товариство з обмеженою відповідальністю "СУВЕНІРГАЛ" про визнання протиправним та скасування наказу, та за позовом третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги Громадського об`єднання "Екофорум Львів" до Департаменту містобудування Львівської міської ради про визнання протиправним та скасування наказу,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У грудні 2017 року ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 або позивачка) звернулася до Департаменту містобудування Львівської міської ради (далі - Департамент містобудування ЛМР або відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог - Товариство з обмеженою відповідальністю "Сувеніргал" (далі - ТОВ "Сувеніргал"), у якому просила:
визнати протиправним і скасувати наказ Департаменту містобудування ЛМР 26.12.2014 № 445 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво ТОВ "Сувеніргал" багатоквартирного житлового будинку з приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих будівель", зі змінами, внесеними наказом Департаменту містобудування ЛМР від 24.07.2015 № 222.
20.11.2018 ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) в статусі третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмету спору, в порядку статті 49 КАС України, пред`явила самостійний позов Департаменту містобудування ЛМР, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог - ТОВ "Сувеніргал", у якому також просила визнати протиправним і скасувати наказ Департаменту містобудування ЛМР 26.12.2014 № 445 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво ТОВ "Сувеніргал" багатоквартирного житлового будинку з приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих будівель", зі змінами, внесеними наказом Департаменту містобудування ЛМР від 24.07.2015 №222.
Також в порядку статті 49 КАС України з окремими позовами до Департаменту містобудування ЛМР звернулися Громадське об`єднання "Екофорум "Львів" (далі - ГО "Екофорум "Львів") та Громадська спілка "Антикорупційна спільнота України" (далі - ГС "Антикорупційна спільнота України"), у яких просили визнати протиправним і скасувати наказ Департаменту містобудування ЛМР 26.12.2014 №445, зі змінами, внесеними наказом Департаменту містобудування ЛМР від 24.07.2015 №222.
Ухвалою Галицького районного суду м. Львова від 15.05.2019 позов третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги - ГС "Антикорупційна спільнота України" до Департаменту містобудування ЛМР про визнання протиправним і скасування наказу №445 зі змінами - залишено без розгляду.
Рішенням Галицького районного суду м. Львова від 15.05.2019 у задоволенні позовів ОСОБА_2, ОСОБА_1 та ГО "Екофорум "Львів" - відмовлено.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.09.2019, за наслідками апеляційного перегляду рішення Галицького районного суду м. Львова від 15.05.2019 за апеляційною скаргою ОСОБА_1, рішення суду першої інстанції залишено без змін, а скаргу третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмету спору - без задоволення.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, третя особа, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмету спору - ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, у якій просить скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 17.10.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 13.12.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що за результатами розгляду поданого ТОВ "Сувеніргал" пакету документів на отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, Департамент містобудування ЛМР прийняв наказ №445 від 26.12.2014, яким затвердив містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на будівництво ТОВ "Сувеніргал" багатоквартирного житлового будинку з приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих будівель.
Згодом наказом Департаменту містобудування ЛМР від 24.07.2015 №222 були внесені зміни до наказу №445 від 26.12.2014 в частині техніко-економічних показників об`єкта будівництва.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, ОСОБА_2, ОСОБА_1 та ГО "Екофорум "Львів" звернулися до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що будівництво на АДРЕСА_1 здійснюється з порушенням вимог законодавства, оскільки проводиться на земельній ділянці, що не відведена для цих цілей (багатоповерховий будинок збудовано на земельній ділянці, що відповідно до містобудівної документації на місцевому рівні відноситься до земель транспорту). Невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні є безумовною підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень.
Вважає, що будівництво спірного будинку порушує її права та інтереси, як майбутнього власника квартири в сусідньому будинку, на безпечні умови для життя та здоров`я.
Позовні заяви третіх осіб, які заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору, дублюють аргументи, викладені у позові ОСОБА_2 .
Відповідач позов не визнав. Стверджує, що ТОВ "Сувеніргал" подано повний пакет документів для отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 . Підстави для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень були відсутні. Забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення.
У письмових поясненнях по суті спору, ТОВ "Сувеніргал" зазначило, що ненормативні правові акти за своєю правовою природою встановлюють конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після їх реалізації вичерпують свою дію. У контексті зазначених доводів, ТОВ "Сувеніргал" пояснило, що будівництво багатоквартирного житлового будинку з приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на АДРЕСА_1 є завершеним, що підтверджується інформацією, зазначеною у сертифікаті серії ЛВ №164163651236, виданим Інспекцією ДАБК у м. Львові. Усі квартири у будинку АДРЕСА_1 продано; у будинку підведено усі комунікації. Власники здійснюють ремонтні роботи, підключено усі комунікації. Будинок передано на баланс ОСББ та взято на баланс комунальними підприємствами.
Також ТОВ "Сувеніргал" наголосило, що звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах. Натомість позивачкою та третіми особами, які заявляють самостійні вимоги щодо предмету спору, не наведено обґрунтованих доводів в підтвердження порушення їх прав та інтересів спірними правовідносинами.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскаржуваний наказ, зі змінами, жодним чином не порушує права, свободи та інтереси позивачки та третіх осіб із самостійними вимогами та відповідно не створює для них негативних наслідків, позаяк такий, як акт індивідуальної дії вже реалізований (об`єкт будівництва завершений), а відтак вичерпав свою дію фактом його виконання.
Одночасно із цим, суди обох інстанцій констатували, що забудова земельної ділянки здійснена у межах визначеного цільового призначення (земельна ділянка відноситься до земель - землі комерції для обслуговування існуючих будівель). Також суди попередніх інстанцій зазначили, що обмеження забудови земельної ділянки встановлені лише щодо земельної ділянки площею 0,037 га, що знаходиться в межах червоних ліній. Натомість щодо решти земельної ділянки жодних обмежень (обтяжень) не встановлено.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Позивачка вважає, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Стверджує, що право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної діяльності. Зазначає, що на законодавчому рівні унормовано, що наміри забудови земельної ділянки насамперед мають відповідати положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні. Проте судами обох інстанцій не враховано, що відповідно до Генерального плану міста Львова, затвердженого ухвалою міської ради № 3924 від 30.09.2010, земельна ділянка по АДРЕСА_1 відноситься до земель транспорту. Також судами попередніх інстанцій не враховано, що умовами договору оренди спірної земельної ділянки (пункт 26), встановлені обмеження (обтяження) режиму використання орендованої земельної ділянки. Так, відповідно до висновку Управління архітектури і містобудування ЛМР від 29.06.2006 №2-8697/20, є обмеження щодо нового будівництва і реконструкції, а саме дозволяється капітальний ремонт та реконструкція з дотриманням нормативних вимог за умови оформлення відповідного дозволу та узгодження у встановленому порядку проектної документації та узгодження суміжними забудовниками.
Таким чином, за позицією скаржниці, відповідач протиправно, без зміни цільового призначення земельної ділянки, не зважаючи на обмеження (обтяження) щодо режиму використання земельної ділянки, з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, видав оскаржувані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 .
У спростовування висновків судів попередніх інстанцій про відсутність порушеного права, ОСОБА_1 послалася на те, що у разі порушення прав територіальної громади, будь-який з членів такої громади має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного з її жителів. Позивачка зазначає, що є власницею квартири у сусідній новобудові, а отже незаконне будівництво багатоповерхівки поруч з її домом безпосередньо стосується її права на безпечне життя і здоров`я.
ГО "Екофорум "Львів" подало письмові пояснення по справі, у яких повністю підтримало доводи та вимоги касаційної скарги ОСОБА_1 .
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Одним із питань у цій справі є те, чи має позивачка право на оскарження рішення Департаменту містобудування ЛМР 26.12.2014 №445 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво ТОВ "Сувеніргал" багатоквартирного житлового будинку з приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих будівель", зі змінами, внесеними наказом Департаменту від 24.07.2015 №222.
Вирішуючи зазначене питання, колегія суддів зазначає таке.
Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Рішенням Конституційного Суду України № 9-зп від 25 грудня 1997 року визначено, що частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист.
Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв чи скарг, які відповідають встановленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене.
Отже, положення частини першої статті 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
За приписами частини другої статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
Частиною третьою статті 9 КАС України передбачено, що кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
Тобто, саме позивач у позовній заяві визначає порушене право та спосіб його захисту.
Обґрунтовуючи наявність підстав для звернення до суду із самостійним позовом, ОСОБА_1 зазначила, що вона є власницею квартири у сусідньому будинку, поряд з яким ТОВ "Сувеніргал", без додержання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, має намір здійснювати будівництво багатоквартирного житлового будинку з приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом. Стверджує, що комплексна забудова території, насамперед здійснюється з метою забезпечення реалізації громадських інтересів, у тому числі, кожного окремого члена територіальної громади. З посиланням на Основний Закон, ОСОБА_1 зазначила, що має гарантоване державою право на безпечне для життя і здоров`я довкілля.
У постанові від 23 грудня 2021 року у справі №370/2759/18 Верховний Суд сформулював правовий висновок про те, що спір, який підлягає розгляду адміністративним судом, - це публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, та який виник у зв`язку з виконанням (рішення, дія), неналежним виконанням (рішення, дія) або невиконанням (бездіяльність) такою стороною зазначених функцій і вирішення якого безпосередньо не віднесено до юрисдикції інших судів, яка, за загальним правилом, встановлюється у суді першої інстанції за заявою однієї із сторін; такий спір є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин; метою вирішення такого спору є захист прав, свобод та інтересів особи або суспільних інтересів у сфері публічно-правових відносин шляхом впливу в межах закону на належного відповідача; такий спір повинен бути реальним (результат вирішення спору безпосередньо впливатиме на ефективний захист особи або суспільного інтересу у конкретних публічно-правових відносин) та існуючим на момент звернення з позовом; законом може бути визначено спеціальний порядок вирішення публічно-правового спору або встановлено обмеження стосовно суб`єкта звернення з відповідним позовом за умови наявності альтернативного суб`єкта з повною адміністративною процесуальною правоздатністю.
У постанові Верховного Суду від 02 листопада 2021 року у справі № 420/2719/20 викладено висновок, згідно з яким спір у справі щодо оскарження містобудівних умов та обмежень вважається публічно-правовим та належить до компетенції адміністративного суду з огляду на наявність у ньому таких критеріїв адміністративної юрисдикції: між учасниками справи виникли публічно-правові відносини; суб`єкт владних повноважень присутній у спірних відносинах; дії вчинені суб`єктом владних повноважень; суб`єкт владних повноважень здійснює адміністративні повноваження у сфері публічного адміністрування; спірні відносини врегульовані адміністративним законодавством. Крім того, спір щодо оскарження позивачем містобудівних умов та обмежень є публічно-правовим у разі наявності в останнього саме екологічного інтересу у справі та звернення до суду за захистом саме екологічних прав.
Аналогічний правовий висновок також підтриманий Верховним Судом у справі № 420/12710/20 (постанова від 04.07.2022).
Питання наявності права на оскарження містобудівних умов та обмежень, як акту індивідуальної дії, особою, якій його не адресовано і прав та обов`язків якої він не стосується, було предметом розгляду у справі №826/12131/17 (постанова від 18.05.2022), у якій Верховний Суд сформулював наступні правові висновки:
" 55. (…), колегія суддів враховує, що комплексна забудова території відповідно до статті 33 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" здійснюється з метою забезпечення реалізації громадських інтересів і спрямовується на попереднє проведення інженерної підготовки, спорудження зовнішніх інженерно-транспортних мереж, об`єктів соціальної сфери, житлових будинків, інших об`єктів будівництва, а також на благоустрій території. Комплексна забудова території може здійснюватися шляхом комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду одним або кількома інвесторами.
56. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів доходить висновку, що видача містобудівних умов та обмежень безпосередньо впливає на інтереси відповідної територіальної громади, а тому судове рішення, яким зобов`язано надати містобудівні умови та обмеження для (…), є таким, що вирішує питання про інтереси скаржника як мешканця будинку, що знаходиться на суміжній з будівництвом території.
57. Суд ураховує, що статтею 3 Конституції України визначено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
58. Статтею 50 Конституції України встановлено, що кожен має право на безпечне для життя і здоровʼ я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.
59. Згідно з положеннями статті 23 Конституції України кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості, якщо при цьому не порушуються права і свободи інших людей, та має обов`язки перед суспільством, в якому забезпечується вільний і всебічний розвиток її особистості.
60. Водночас власність зобов`язує та не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству (частина третя статті 13 Конституції України).
61. Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства (частина сьома статті 41 Конституції України).
63. Таким чином, власність не тільки надає перевагу власнику, а й покладає на нього низку обов`язків перед суспільством та державою. Поняття "власність зобов`язує" пов`язане з принципом поєднання інтересів власника та інших осіб, обов`язком використовувати власність у своїх інтересах з неухильним обов`язком поважати інтереси всього суспільства.
64. Значення цих конституційних положень, зокрема, у сфері будівництва полягає в обов`язку суб`єктів містобудівної діяльності під час здійснення підготовчих та будівельних робіт неухильно дотримуватися вимог законів України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про архітектурну діяльність", "Про благоустрій населених пунктів", вимог державних будівельних норм та стандартів, містобудівної документації на місцевому рівні з тим, щоб створення нових об`єктів будівництва (реконструкція існуючих об`єктів) здійснювалось з урахуванням прав та інтересів мешканців відповідного населеного пункту, включаючи необхідність створення (збереження) умов для відпочинку, занять фізкультурою та спортом, дитячих ігор та розваг, паркування транспортних засобів в межах прибудинкової території, тобто створення сприятливих умов для життя та здоров`я людини.
66. Отже, факт невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівній документації на місцевому рівні очевидно створює загрозу суспільним (загальним) інтересам, оскільки це може завдати шкоди інтересам значної (необмеженої) кількості осіб, які будуть позбавлені (обмежені) умов відпочинку, занять фізкультурою з метою оздоровлення, дитячих ігор та розваг в межах прибудинкової території під наглядом її мешканців, створить перешкоди у сфері паркування та, відповідно, підвищить небезпеку виникнення дорожньо-транспортних пригод та може призвести до несприятливих наслідків завдання непоправної шкоди здоров`ю та життю людини.
69. Колегія суддів зазначає, що адміністративні суди, у випадку необхідності перевірки дотримання суб`єктами владних повноважень гарантованих особі прав, зокрема, наданих статтями 13, 23, 50, 54 Конституції України у правовідносинах, пов`язаних із благоустроєм населених пунктів, плануванням та забудовою території, повинен застосовувати широке тлумачення поняття "охоронюваний інтерес". За загальним правилом, такий інтерес включає у тому числі захист права на безпечне для життя і здоровʼ я довкілля, створення умов для комфортного та безпечного проживання на території відповідного населеного пункту.
74. До того ж, колегія суддів враховує висновки Верховного Суду, викладені, зокрема, у постанові від 2 листопада 2022 року у справі № 420/2719/20, відповідно до яких особи мають право на звернення до адміністративного суду в порядку, передбаченому КАС України, із позовом про скасування містобудівних умов та обмежень, оскільки це спрямовано на захист екологічних прав та інтересів, який перебуває у сфері контролю адміністративних судів".
Проте, при встановлені наявності або відсутності порушених прав, суд першої інстанції не надав оцінку тій обставині, що скаржниця - ОСОБА_1 є власником квартири у будинку АДРЕСА_1 . Водночас суд апеляційної інстанції зазначив про ці обставин, проте надав оцінку лише втраті чинності попереднього договору купівлі-продажу квартири АДРЕСА_1, який, ймовірно, стосувався іншого позивача - ОСОБА_2 .
За такого правового регулювання та зважаючи на сформовану Верховним Судом практику щодо наявності у особи права на оскарження в порядку адміністративного судочинства складових вихідних даних забудови суміжної земельної ділянки, колегія суддів вважає висновки судів попередніх інстанцій у цій справі про відсутність порушеного права позивачів передчасними, оскільки не надана оцінка наведеним позивачами доводам.
Своєю чергою, з урахуванням вимог частини 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.