ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
21 лютого 2023 року
м. Київ
справа №560/3698/22
адміністративне провадження № К/990/33522/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Білак М.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 травня 2022 року (суддя Матущак В.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року (судді: Сторчак В. Ю., Полотнянко Ю.П., Граб Л.С.) за позовом ОСОБА_1 до П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - відповідач-1, П`ятнадцята кадрова комісія), Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач- 2), в якому просив суд визнати протиправним з моменту прийняття та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року №26 про неуспішне проходження атестації прокурором Старокостянтинівської місцевої прокуратури Хмельницької області.
Позов мотивовано тим, що позивач перебуває у відпустці для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку з 21 жовтня 2021 року по 13 березня 2024 року. Водночас П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів прийнято рішення від 13 вересня 2021 року №26 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використання комп`ютерної техніки. Позивач вважає таке рішення таким, що не відповідає дійсності та не ґрунтується на вимогах закону, оскільки позивач подавав до Кадрової комісії заяви щодо пояснення причин його стану здоров`я, а також щодо збоїв в роботі комп`ютерного забезпечення, надавши копії підтверджуючого лікарського документу про стан мого здоров`я, однак незважаючи на наявність рішення Третьої кадрової комісії, зазначене у протоколі №10 від 17 листопада 2020 року, яким вирішено, що складання позивачем іспиту 02 листопада 2020 року не відбулося та необхідно призначити новий час (дату) його складання, у порушення вимог пункту 7 Порядку проходження прокурорами атестації, 13 вересня 2021 року П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур прийнято рішення №26 "Про неуспішне проходження прокурором атестації" про те, що прокурор Старокостянтинівської місцевої прокуратури ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію. Позивач просив суд позов задовольнити.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 травня 2022 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року адміністративний позов задоволено. Визнано протиправним з моменту прийняття та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року №26 про неуспішне проходження атестації прокурором Старокостянтинівської місцевої прокуратури Хмельницької області ОСОБА_1 .
Ухвалюючи вказане рішення, суди дійшли висновку, що П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) прийнято протиправне рішення про неуспішне проходження позивачем атестації.
Залишаючи в силі рішення суду першої інстанції про визнання протиправним та скасування рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року №26 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації, суд апеляційної інстанції дійшов до наступних висновків:
У рішенні П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року №26 відсутня будь-яка мотивація із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття, враховуючи наявність протоколу третьої кадрової комісії щодо призначення нових часу та дати складання іспиту.
Рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року №26 є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки є невмотивованим та таким, що не відповідає вимогам закону.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі Офіс Генерального прокурора указує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.
Офісом Генерального прокурора рішення судів попередніх інстанцій оскаржуються відповідно до вимог пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
На обґрунтування касаційної скарги заявник касаційної скарги зазначає про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду у справах з урахуванням обставин наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу).
Так, скаржник уважає, що помилка судів попередніх інстанцій при застосуванні пунктів 9, 13, 16, 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ, пунктів 6, 8 розділу І, пункту 6 розділу III Порядку № 221 полягає у тому, що поза увагою судів попередніх інстанцій залишилися наступні обставини: 1) позивач погодився на застосування правил проведення атестації, передбачених Законом №113-ІХ та Порядком №221; 2) будь-яких технічних збоїв під час походження позивачем тестування не відбувалося, доказів протилежного в ході судового розгляду не здобуто; 3) акти про дострокове завершення тестування не складалися; 4) за результатами іспиту позивач набрав 86 бали при мінімально необхідних 93.
У зв`язку з цим скаржник наполягає на необхідності надання Верховним Судом правової оцінки і тлумачення особливостей застосування:
пункту 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ у взаємозв`язку з пунктом 7 розділу І, пунктом 2 розділу V цього Порядку № 221 щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і прийняття рішень за результатами іспиту на загальні здібності;
пунктів 16 та 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ у контексті правомірності прийняття кадровою комісією рішення з врахуванням особливостей обставин, що виникли у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту та надалі прийняттям рішення віддаленого у часі від пройденого етапу атестації новоствореною (іншою) кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу);
пункту 7 розділу І Порядку № 221 щодо можливості повторного проходження іспиту після його неуспішного складання.
Позиція інших учасників справи
Від позивача до суду не надходило відзиву на касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора, що відповідно до частини четвертої статті 328 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 06 грудня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 18 травня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 20 лютого 2023 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 з січня 2013 по цей час працює в органах прокуратури Хмельницької області.
На виконання вимог законодавства, 09 жовтня 2019 року подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в окружних прокуратурах.
Відповідно до Графіку, затвердженого рішенням Першої, Другої, Третьої та Четвертої кадрових комісій обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 09 жовтня 2020 року, 16 жовтня 2020 року ОСОБА_1 пройшов перший етап атестації - складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, набравши 87 балів зі 100 можливих.
Надалі, рішенням Першої, Другої, Третьої та Четвертої кадрових комісій обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) 27 жовтня 2020 року затверджено Графік проходження другого етапу - складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки на 02 листопада 2020 року.
Тестування ОСОБА_1 проводила Третя кадрова комісія обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), створена наказом Генерального прокурора від 10 вересня 2020 року №424.
За результатами складення іспиту система визначила ОСОБА_1 кількість балів 92 бали (прохідний бал 93).
Після завершення тестування ОСОБА_1 звернувся до секретаря комісії, якому повідомив про погіршення стану здоров`я та некоректність роботи програмного забезпечення під час тестування.
18 листопада 2020 року Третьою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) за результатами розгляду заяви ОСОБА_1, вирішено призначити нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
Наказом Генерального прокурора від 16 липня 2021 року №236 "Про визнання такими, що втратили чинність, наказів Генерального прокурора про створення кадрових комісій обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)" визнано таким, що втратив чинність наказ Генерального прокурора від 10 вересня 2020 року №424 "Про створення третьої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)".
Натомість, наказом Генерального прокурора від 22 липня 2021 року №239 "Про створення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)" з метою здійснення атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) створено П`ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
П`ятнадцятою кадровою комісією з часу створення ОСОБА_1 також не призначено нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
13 вересня 2021 року П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур прийнято рішення №26 "Про неуспішне проходження прокурором атестації" про те, що прокурор Старокостянтинівської місцевої прокуратури ОСОБА_1 неуспішно пройшов атестацію.
Уважаючи рішення відповідача незаконним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Джерела права, оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Водночас згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Частиною третьою статті 341 КАС України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Колегія суддів, перевіривши доводи касаційної скарги Офісу Генерального прокурора виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 КАС України, виходить із такого.
Спірні правовідносини між сторонами склалися з приводу рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації.
Верховний Суд враховує, що на час розгляду справи вже сформовано правовий висновок у подібних правовідносинах щодо правомірності прийняття П`ятнадцятою кадровою комісією рішення про неуспішне проходження прокурором атестації за наявності протокольного рішення попередньої кадрової комісії та застосування пунктів 16-19 розділу I Закону № 113-1X, пунктів 7, 8 розділу І Порядку № 221, який викладено, зокрема, у постанові від 30 листопада 2022 року у справі № 600/6322/21-а, у постановах від 24 грудня 2022 року у справах №160/21174/21, №500/7878/21, №580/9908/21, №500/8296/21, №560/16514/21, від 22 грудня 2022 року у справі №160/22578/21 та багатьох інших.
Практика Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права є сталою та послідовною, а висновки, наведені у вищевказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи. Колегія суддів не бачить підстав для відступу від цих висновків, уважає їх застосовними до обставин цієї справи і надалі зауважує таке.
Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 02 червня 2016 року № 1401-VIII Конституцію України доповнено статтею 131-1, яка вказує зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя.
Отже, Конституція України віднесла прокурорів у розділ правосуддя, змінила характер їх діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення та запровадила нові принципи в проведенні оцінювання як суддів, так і прокурорів.
У зв`язку із імплементацією цих змін у національний правопорядок 19 вересня 2019 року прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-ІХ, у пункті 1 пояснювальної записки до проєкту якого наголошено, що після ухвалення Закону №1697-VII в органах прокуратури не відбулося повноцінного кадрового перезавантаження з метою очищення лав прокурорів від осіб, які не відповідають вимогам доброчесності і професійності, що впливало на належність рівня виконання прокурорами своїх повноважень, а також рівня підтримки діяльності прокуратури суспільством. Цей Закон спрямований не стільки на зміну форми чи змісту діяльності прокуратури, скільки на проведення оцінки діючих прокурорів критеріям професійної компетенції, доброчесності та професійної етики.
Отже, проведення атестації прокурорів було визначено на законодавчому рівні як умова реформування органів прокуратури, що стосувалась зокрема усіх без винятку прокурорів, які мали бажання продовжувати працювати в органах прокуратури.
За змістом цього Закону реформування прокуратури є цілеспрямованим комплексом процедур і заходів, передбачених чинним законодавством, спрямованих на трансформацію цінностей, принципів, завдань і функцій прокуратури, а також стандартів і організаційно-правових засад її діяльності. Мета цієї реформи - сформувати в Україні ефективну прокуратуру, яка б користувалася повагою та довірою суспільства та сформувати високопрофесійний і доброчесний корпус прокурорів.
Реалізація кадрового перезавантаження за цим Законом відбувається у формі атестації діючих прокурорів на відповідність критеріям професійної компетенції, доброчесності та професійної етики. Встановлена цим Законом атестація не має систематичного характеру, відбувається одноразово за окремим законом, є винятковою.
Положення Закону № 113-ІХ щодо процедури переведення діючих прокурорів у разі успішного проходження ними атестації у порядку цього Закону, а також щодо процедури добору на вакантні посади, яка не є складовою процедури призначення на посаду прокурора у розумінні Закону № 1697-VII (норми щодо якої зупинені відповідно до абзацу 3 пункту 2 розділу ІІ Закону №113-ІХ) а є самостійною та тимчасовою процедурою, передбаченою пунктами 20 та 22 розділу ІІ Закону № 113-ІХ, носять тимчасовий характер (до 01 вересня 2021 року).
Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ).
З дня набрання чинності Законом №113-ІХ усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII (пункт 6 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ).
Пунктом 21 розділу І Закону № 113-ІХ передбачено заміну слів у Законі №1697-VII, зокрема слова "Генеральна прокуратура України" (в усіх відмінках) замінено словами "Офіс Генерального прокурора" (в усіх відмінках), а слова "регіональні" словами "обласні"; "місцеві" - "окружні".
Відповідно до пункту 7 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №113-ІХ прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в підпунктах 1-4 цього пункту, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації.
Суть запровадженого Законом № 113-ІХ етапу реформування прокуратури в частині кадрового перезавантаження полягала у тому, що корпус прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур мав формуватися, зокрема із уже переведених прокурорів, які на день набрання чинності цим Законом працювали на посадах прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних та місцевих прокуратурах та успішно пройшли атестацію у порядку, визначеному Законом №113-ІХ.
Частиною третьою статті 16 Закону №1697-VII, в редакції до внесення змін Законом №113-IX, було встановлено, що прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених цим Законом.
З набранням чинності Законом №113-ІХ стаття 16 Закону №1697-VII зазнала змін та на момент виникнення спірних правовідносин була викладена в редакції, відповідно до якої прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом (підпунктом 12 пункту 21 розділу І Закону №1697-VII у частині третій статті 16 слова "цим Законом" замінено словом "законом").