ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 160/19628/21
адміністративне провадження № К/990/28156/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Мартинюк Н.М.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 160/19628/21
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Шостої кадрової комісії з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних) про визнання рішення протиправним та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2022 року (головуючий суддя Турова О.М.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2022 року (колегія суддів: головуючий суддя Олефіренко Н.А., судді Білак С.В., Шальєва В.А.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Шостої кадрової комісії з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), у якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення Шостої кадрової комісії з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), оформлене протоколом №10 від 17 вересня 2021 року, в частині прийняття рішення про не включення ОСОБА_1 до списку осіб, що успішно пройшли добір на посади прокурорів в окружних прокуратурах, за результатами співбесід кадровими комісіями з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних);
1.2. зобов`язати Шосту кадрову комісію з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних) або іншу кадрову комісію призначити ОСОБА_1 новий час (дату) повторного проходження (складання) етапу добору у формі співбесіди з метою виявлення відповідності кандидата вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
1.3. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач вважає таке рішення протиправним та таким, що підлягає скасуванню. Вказує, що ним доведено належний рівень професійної компетенції, оскільки правильно виконане практичне завдання, надано усі правильні відповіді на поставлені питання щодо знання норм законодавства, відсутності будь-яких належних доказів та матеріалів, які б підтверджували невідповідність вимогам доброчесності, членами комісії з невідомих причин, за відсутності будь-яких формулювань, не було прийнято рішення про успішне проходження співбесіди, чим проявлено бездіяльність при виконанні своїх повноважень. Протокол засідання Шостої кадрової комісії № 10 від 17.09.2021 року не містить жодних посилань на обставини, що мають значення для неприйняття такого рішення. Неприйняття щодо позивача рішення про успішне проходження добору на посаду прокурора без будь-якого належного для цього обґрунтування не дає змоги встановити дійсні підстави/мотиви, з яких виходила Шоста кадрова комісія під час проведення співбесіди.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2.1. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 квітня 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 16 серпня 2022 року, позов задоволено частково.
2.2. Визнано протиправним та скасовано рішення Шостої кадрової комісії з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних) щодо не визначення ОСОБА_1 як кандидата, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури, оформлене протоколом засідання Шостої кадрової комісії з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних) від 17 вересня 2021 року №10 (пункт 6 порядку денного засідання).
2.3. Зобов`язано Шосту кадрову комісію з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних) за результатами співбесіди з ОСОБА_1 прийняти відповідне рішення з врахуванням висновків суду, викладених у цьому рішенні.
2.4. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
2.5. Задовольняючи позов суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що гідно із пунктами 7, 53 Порядку № 11 (зі змінами, внесеними наказом Генерального прокурора від 27.04.2021 № 128, тобто у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин у цій справі) рішення про неуспішне проходження кандидатом добору кадровою комісією уже не ухвалюється, натомість за результатами добору та залежно від результатів голосування відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про визначення кандидатів, які успішно пройшли добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури.
2.6. Разом з цим суд зазначив, що кадрові комісії у разі не прийняття щодо кандидата рішення про визначення його як такого, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури, повинні навести відповідні мотиви, що б дало можливість забезпечувати належний публічний та зокрема судовий контроль за такими діями комісій у процесі добору на зайняття вакантної посади прокурора. Належна мотивація (як форма зовнішнього вираження дискреційних повноважень) дає можливість перевірити, як саме (за якими ознаками) відбувалася процедура добору та чи була вона дотримана, її обсяг і ступінь залежить від конкретних обставин, які були предметом обговорення, але у будь-якому випадку має показувати, приміром, що доводи/пояснення кандидата взято до уваги і, що важливо, давати розуміння чому і чим керувалася кадрова комісія, коли проводила співбесіду з метою виявлення відповідності кандидата вимогам професійної компетентності і доброчесності, однак не прийняла щодо кандидата рішення про визначення його як такого, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури. В зв`язку з наведеним, суд відхилив посилання представника відповідача Офісу Генерального прокурора щодо дискреційних повноважень кадрових комісії та відсутності повноважень у суду здійснювати оцінку діям кадрової комісії у процесі добору на зайняття вакантної посади прокурора.
ІІІ. Касаційне оскарження
3. Не погоджуючись з такими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Офіс Генерального прокурора звернувся із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову повністю.
3.1. Підставою звернення з касаційною скаргою відповідач зазначив пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
4. На обґрунтування підстави оскарження скаржник вказує про те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
5. Наказом Генерального прокурора від 30.04.2021року №134 "Про проведення добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних)" з 05.05.2021року розпочато добір на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних)
6. Згідно зі списком осіб, щодо яких прийнято рішення про допуск до участі добору на зайняття вакантної посади прокурора ОСОБА_1 допущено до участі у вищевказаному доборі (порядковий номер 3019).
7. Відповідно до результатів складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону відповідності здійснювати повноваження прокурора кандидатів на вакантні та тимчасово вакантні посади прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), який є першим етапом добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), за 30.07.2021року ОСОБА_1 набрав 85 балів.
8. З загального рейтингу кандидатів, оприлюдненого на сайті Офісу Генерального прокурора, встановлено, що ОСОБА_1 допущено до другого етапу атестації.
9. Наказом Генерального прокурора від 29.07.2021року №245, оприлюдненим на сайті Офісу Генерального прокурора 30.07.2021року, встановлено прохідний бал мінімально допустиму кількість балів, які можуть бути набрані за результатами тестування) для успішного складення іспиту на загальні здібності та навички під час добору на вакантні та тимчасово вакантні посади прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних) 93.
10. За результатами складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (кандидатів на вакантні та тимчасово вакантні посади прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), що є другим етапом добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), за 10.08.2021року ОСОБА_1 набрав 104 бали.
11. За загальним рейтингом кандидатів, оприлюдненим на сайті Офісу Генерального прокурора, ОСОБА_1 після другого етапу допущений до третього етапу атестації.
12. Наказом Генерального прокурора від 20.08.2021 №272 створено Шосту кадрову комісію з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних).
13. 17.09.2021 року ОСОБА_1 проходив третій етап добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), в межах якого виконав письмово практичне завдання та пройшов співбесіду з Шостою кадровою комісією з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних).
14. За змістом протоколу №10 засідання Шостої кадрової комісії з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних) від 17.09.2021року, п. 3 порядку денного "Проведення співбесід з кандидатами на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), включених комісіями до графіку проведення співбесід на 17.09.2021року, кадровою комісією, зокрема, розглянуто питання щодо проведення співбесіди з ОСОБА_1 (п.6), і за результатами дослідження матеріалів щодо кандидата стосовного його доброчесності, а також рівня професійної компетентності, зокрема, з огляду на результати виконання ним практичного завдання відповідно до пунктів 7, 46-53 Порядку проведення добору на зайняття вакантної посади прокурора, затвердженого наказом Генерального прокурора від 10.01.2020 року №11, поставлено на голосування пропозицію щодо визначення ОСОБА_1 як кандидата, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури, і за результатами голосування: "за" - 0, "проти" - 4, рішення не прийнято.
15. До Списку кандидатів, які успішно пройшли добір на посади прокурорів в окружних прокуратурах, за результатами співбесід кадровими комісіями з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), оприлюдненого на сайті Генерального прокурора, ОСОБА_1 не включено.
16. Вважаючи протиправним рішення Шостої кадрової комісії з добору на зайняття вакантних та тимчасово вакантних посад прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних), оформлене протоколом №10 від 17.09.2021р., в частині прийняття рішення про не включення його до списку осіб, що успішно пройшли добір на посади прокурорів в окружних прокуратурах, позивач звернувся до суду з цим позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
17. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
19. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
20. За приписами частини другої статті 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
21. В силу вимог частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII) забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
23. 25 вересня 2019 року набув чинності Закон № 113-IX, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни. Зокрема змінами, внесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ. У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
24. Частиною третьою статті 27 Закону № 1697-VII (тут і далі - у редакції Закону № 113-IX) обумовлено, що прокурором Офісу Генерального прокурора може бути призначений громадянин України, який має вищу юридичну освіту, стаж роботи в галузі права не менше п`яти років та володіє державною мовою. Ці вимоги не поширюються на прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.
25. Не може бути призначена на посаду прокурора особа, яка: 1) визнана судом обмежено дієздатною або недієздатною; 2) має захворювання, що перешкоджає виконанню обов`язків прокурора; 3) має незняту чи непогашену судимість або на яку накладалося адміністративне стягнення за вчинення корупційного правопорушення (частина шоста статті 27).
26. Згідно зі статтею 28 Закону № 1697-VII добір кандидатів на посаду прокурора здійснюється із числа осіб, які відповідають вимогам, установленим статтею 27 цього Закону. Кожен, хто відповідає встановленим вимогам до кандидата на посаду прокурора, має право звернутися до відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, із заявою про участь у доборі кандидатів на посаду прокурора.
27. За змістом пункту 20 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX у разі оприлюднення відповідного оголошення про добір на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора особи, які не займали посаду прокурора на день набрання чинності цим Законом, мають право, за умови відповідності вимогам, визначеним статтею 27 Закону України "Про прокуратуру", взяти участь у доборі на вакантні посади прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, які з`явилися після звільнення прокурорів за власним бажанням, неуспішного проходження прокурорами атестації або з інших підстав. Для участі у доборі кандидати подають документи, передбачені статтею 30 Закону України "Про прокуратуру". Порядок проведення добору затверджується Генеральним прокурором.
28. Добір включає такі етапи:
1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди;
2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності кандидата вимогам професійної компетентності і доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками кандидати виконують письмове практичне завдання.
29. Добір може включати інші етапи, які визначаються у Порядку проведення добору на зайняття вакантної посади прокурора.
30. Фізичні та юридичні особи до проведення співбесіди з кандидатом мають право подавати до Офісу Генерального прокурора відомості, які можуть свідчити про невідповідність кандидата критеріям доброчесності. Для цього графік проведення співбесід із зазначенням прізвища, імені та по батькові кандидата заздалегідь оприлюднюється.
31. Особи, які відповідно до цього пункту успішно пройшли добір, можуть перед призначенням на посаду прокурора бути відправлені на проходження стажування до органу прокуратури. У разі неуспішного проходження стажування такі особи не призначаються на посаду прокурора. Порядок проходження стажування в органах прокуратури затверджується Генеральним прокурором.
32. Підпунктами 1, 7, 8 пункту 22 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX установлено, що тимчасово, до 1 вересня 2021 року: порядок проведення добору на зайняття вакантної посади прокурора затверджується Генеральним прокурором; в Офісі Генерального прокурора, у кожній обласній прокуратурі утворюються відповідні кадрові комісії як органи для забезпечення: Генеральний прокурор визначає, зокрема, перелік, склад і порядок роботи кадрових комісій Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур.
33. Відповідно до пункту 20, підпункту 1 пункту 22 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону 113-IX Генеральний прокурор затвердив Порядок № 11, який визначає процедуру добору на зайняття вакантної посади прокурора.
34. За наведеним у пункті 1 Порядку № 11 визначенням, добір на зайняття вакантної посади прокурора (далі - добір) - це встановлена пунктом 20 розділу II ";Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" та цим Порядком процедура проведення добору кандидатів на посади прокурорів в Офісі Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратурах.
35. Відповідно до пунктів 2-5 Порядку № 11 рішення про проведення добору приймається Генеральним прокурором та оформлюється відповідним наказом.
36. Добір проводиться кадровими комісіями прозоро та публічно у присутності кандидата на зайняття вакантної посади прокурора (далі - кандидат). Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій для проведення добору визначаються наказами Генерального прокурора.