ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 640/17086/20
адміністративне провадження №К/9901/15171/21; К/9901/16235/21; К/9901/17167/21; К/9901/17464/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
за участю:
секретаря судового засідання - Морозенко С. П.
представника позивача - Карліна О. В.,
представника Кабінету Міністрів України - Пуленця А. С.,
представника Державної митної служби України - Гришакової Н. Є.,
представника третьої особи - Іщенко Р. В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної митної служби України, третя особа на стороні відповідачів, яке не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Міністерство фінансів України, про визнання протиправним та скасування розпорядження, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Кабінету Міністрів України, Державної митної служби України, Міністерства фінансів України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2021 року (головуючий суддя Безименна Н. В., судді: Аліменко В. О., Кучма А. Ю.),
за касаційними скаргами Кабінету Міністрів України, Державної митної служби України на додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2021 року (головуючий суддя Безименна Н. В., судді: Аліменко В. О., Кучма А. Ю.),
І. Суть спору
У липні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - КМУ), Державної митної служби України (далі - Держмитслужба), третя особа на стороні відповідачів, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Міністерство фінансів України (далі - МФУ), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження КМУ від 24 квітня 2020 року № 450-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Голови Державної митної служби України";
- поновити ОСОБА_1 на посаді заступника Голови Державної митної служби України з 25 квітня 2020 року;
- звернути до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді заступника Голови Державної митної служби України з 25 квітня 2020 року;
- стягнути з Державної митної служби України на користь ОСОБА_1 суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу виходячи з розміру його середньоденної (годинної) заробітної плати;
- звернути до негайного виконання рішення суду в частині стягнення з Державної митної служби України на користь ОСОБА_1 суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу виходячи з розміру його середньоденної (годинної) заробітної плати.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що його звільнення на підставі статті 87-1 Закону України "Про державну службу" є протиправним, оскільки визначені цією статтею додаткові підстави для звільнення суперечать принципам верховенства права та правової визначеності, Загальній декларації з прав людини і Конвенції МОП. Позивач вказує, що стаття 87-1 Закону України "Про державну службу" надає можливість безперешкодно порушувати визначене статтею 43 Конституції України право громадянина на працю. Також ОСОБА_1 уважає, що в оскаржуваному ним розпорядженні не визначені фактичні підстави (причини) його звільнення і що він не був присутній під час його прийняття.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи.
11 грудня 2019 року розпорядженням КМУ № 1246-р ОСОБА_1 було призначено на посаду заступника Голови Державної фіскальної служби України з дати початку фактичного виконання ним посадових обов`язків на зазначеній посаді строком на п`ять років з оплатою праці відповідно до законодавства.
18 грудня 2019 року розпорядженням КМУ № 1300-р ОСОБА_1 призначено на посаду заступника Голови Державної митної служби України з дати початку фактичного виконання ним посадових обов`язків на зазначеній посаді строком на п`ять років з урахуванням часу призначення на посаду згідно з розпорядженням КМУ від 11 грудня 2019 року № 1246-р, з оплатою праці відповідно до законодавства.
24 квітня 2020 року Міністр фінансів України звернувся до КМУ з поданням № 17030-02-3/12061 про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Голови Державної митної служби України відповідно до частини першої статті 87-1 Закону України "Про державну службу".
Розпорядженням КМУ від 24 квітня 2020 року № 450-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Голови Державної митної служби України" позивача звільнено із займаної ним посади відповідно до частини першої статті 87-1 Закону України "Про державну службу".
Зазначене розпорядження прийнято на засіданні КМУ за результатами розгляду вищевказаного подання Міністра фінансів та доданого до нього проєкту.
27 квітня 2020 року Держмитслужбою прийнято наказ № 295-о "Про оголошення розпорядження КМУ від 24 квітня 2020 року № 450-р", яким наказано:
1) оголосити розпорядження КМУ від 24 квітня 2020 року № 450-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Голови Державної митної служби України";
2) зарахувати ОСОБА_1 за штат Держмитслужби з дня звільнення з вказаної посади;
3) Департаменту бухгалтерського обліку та організації фінансової роботи митних органів здійснювати оплату праці ОСОБА_1 відповідно до постанови КМУ від 27 листопада 2019 року № 977;
4) Департаменту управління персоналом ознайомити ОСОБА_1 з цим наказом.
Позивача ознайомлено із зазначеним наказом Держмитслужби - 27 квітня 2020 року.
Уважаючи розпорядження КМУ протиправним, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2020 року в задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанцій виходив з того, що посада заступника Голови Державної митної служби України, яку займав позивач, належить до посад державної служби категорії "А" і його звільнення з вказаної посади оскаржуваним розпорядженням КМУ було здійснено на підставі та на виконання спеціальної норми статті 87-1 Закону України "Про державну службу". При цьому, суд першої інстанції звернув увагу на те, що ані на час виникнення спірних у цій справі правовідносин, ані на час розгляду цієї справи судом вказана законодавча норма неконституційною не визнавалася, є чинною і підлягала застосуванню КМУ.
Суд першої інстанції відхилив доводи позивача щодо непередбачуваності законодавства та зазначив, що на момент призначення позивача як на посаду заступника Голови ДФС України, так і на посаду заступника Голови ДМС України стаття 87-1 Закону України "Про державну службу" вже набула чинність і позивач мав реальну можливість з нею ознайомитися.
Також суд першої інстанції зазначив, що стаття 87-1 Закону України "Про державну службу" є спеціальною нормою, що передбачає додаткові підстави для звільнення з посади державної служби та при цьому закріплює відповідні гарантії прав працівників, до яких вона застосовується, шляхом зарахування їх за штат (а не звільнення зі служби) та пропонування їм інших посад не нижче категорії "Б" з можливістю відповідного переведення.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2020 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2020 року № 450-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Голови Державної митної служби України". Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника Голови Державної митної служби України з 25 квітня 2020 року. Стягнуто з Державної митної служби України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 25 квітня 2020 року по 23 березня 2021 року в сумі 468 925,20 грн (чотириста шістдесят вісім тисяч дев`ятсот двадцять п`ять грн 20 коп.) з утриманням установлених законом податків, зборів та інших обов`язкових платежів.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що до позивача була застосована норма статті 87-1 Закону України "Про державну службу", яка суперечить самому Закону України "Про державну службу" та Конституції України, та яка була в подальшому виключена самим законодавцем. Звільнення позивача на підставі положень статті 87-1 вказаного Закону є протиправним, порушує принцип верховенства права, допускає дискримінацію та порушення базових принципів державної служби, а також суперечить висновкам Європейського суду з прав людини.
Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для поновлення ОСОБА_1 на попередній роботі у відповідності до положень частини першої статті 235 КЗпП України, а також стягнення на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу у розмірі 468 925,20 грн.
Крім того, 06 квітня 2021 року Шостий апеляційний адміністративний суд ухвалив додаткову постанову, якою стягнув солідарно за рахунок бюджетних асигнувань Державної митної служби України, Кабінету Міністрів України на користь ОСОБА_1 судові витрати на правничу допомогу, понесені в суді першої та апеляційної інстанцій у розмірі 70 000,00 грн.
Суд апеляційної інстанції виходив з того, що положення чинного законодавства визначають можливість встановлення розміру вартості правничої допомоги адвоката у фіксованому розмірі із виключенням погодинної оплати, залежно від часу, витраченого адвокатом на здійснення представництва чи надання іншої правової допомоги, а тому визначення в договорі про надання правової допомоги фіксованого розміру оплати за надані послуги (гонорар адвоката) у сумі 35 000,00 грн в суді першої інстанції та 35 000,00 грн в суді апеляційної інстанції, звільняє від необхідності визначати в детальному описі витраченого адвокатом часу на кожну окрему дію, вчинену на виконання вказаного договору при наданні позивачу правничої допомоги в рамках даної справи. При цьому, подані акти, в яких зафіксовано, які саме послуги надавались АО "Есквайр" позивачу, є належним доказом, що описує надані послуги з правової допомоги позивачу.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
26 квітня 2021 року КМУ звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2021 року та додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2021 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 17 травня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
26 квітня 2021 року Держмитслужба звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2021 року, а 06 травня 2021 року звернулася з касаційною скаргою на додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 квітня 2021 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 18 травня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Держмитслужби на додаткову постанову суду апеляційної інстанції на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 17 червня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Держмитслужби на постанову суду апеляційної інстанції на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Також 11 травня 2021 року МФУ звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 березня 2021 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 19 травня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
V. Касаційне оскарження
У касаційній скарзі КМУ просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції залишити в силі. Також КМУ просить скасувати додаткову постанову суду апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення, яким заяву позивача про винесення додаткового судового рішення залишити без задоволення.
На обґрунтування позиції, КМУ посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статті 87-1 Закону України "Про державну службу" (у редакції, що діяла на час спірних правовідносин). Зазначає, що звільнення позивача з посади заступника Голови Держмитслужби в порядку статті 87-1 Закону України "Про державну службу" відбулось у межах процедури припинення державної служби. Можливість суб`єкта призначення звільняти державних службовців категорії "А", зокрема і позивача, здійснене відповідно до Закону, унаслідок встановлення у законодавстві відповідних повноважень суб`єкту призначення, тобто переслідує "законну мету".
Також КМУ зазначає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваній додатковій постанові застосував норму права (частини 1, 7 статті 139 КАС України) без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 30 листопада 2020 року у справі № Н/806/1943/18, від 30 квітня 2020 року у справі № 826/4466/18 та від 19 березня 2021 року у справі № 826/6958/17. Стверджує, що позивачем до заяви про винесення додаткового судового рішення не долучено жодного доказу проведення оплати витрат, пов`язаних з наданням правової допомоги.
У касаційній скарзі Держмитслужба просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а рішення суду першої інстанції залишити в силі. Також Держмитслужба просить скасувати додаткову постанову суду апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні заяви про винесення додаткового судового рішення.
Держмитслужба посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статті 87-1 Закону України "Про державну службу". Уважає, що КМУ, приймаючи спірне розпорядження від 24 квітня 2020 року № 450-р, та Держмитслужба, видаючи наказ від 27 квітня 2020 року № 295-о, діяли на підставі та на виконання норм чинного законодавства та в межах наданих їм повноважень. Поряд з цим, Держмитслужба стверджує, що ухвалюючи додаткову постанову суд апеляційної інстанції не врахував висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 27 червня 2018 року у справі № 826/1216/16, що відсутність документального підтвердження витрат на правову допомогу, оформлених у встановленому порядку, а також розрахунку таких витрат є підставою для відмови у задоволенні вимог про відшкодування таких витрат.
У касаційній скарзі МФУ просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування розпорядження КМУ від 24 квітня 2020 року № 450-р та поновлення ОСОБА_1 на посаді, а рішення суду першої інстанції у відповідній частині залишити в силі.
МФУ зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування статті 87-1 Закону України "Про державну службу", яка була чинною у період видання оскарженого розпорядження КМУ. Наголошує, що комплексний аналіз змісту статті 87-1 згаданого Закону, яка була чинна у період видання оскаржуваного розпорядження КМУ, у контексті правовідносин, які є предметом спору та наданих суду доказів, свідчить про те, що державна служба позивача не припинялась та, відповідно, він не був звільнений з державної служби або переведений на іншу нижчу посаду, відповідно умови оплати праці позивача, визначені Законом, не змінились, а тому, на думку МФУ, позов щодо оскарження звільнення з публічної служби є передчасним. Також скаржник зазначає, що висновки суду апеляційної інстанції про незаконність оскаржуваного розпорядження Уряду через невідповідність статті 87-1 Закону України "Про державну службу", яка не визнана Конституційним Судом України неконституційною, статті 22 Конституції України, є помилковими.
ОСОБА_1 подав відзив на касаційні скарги, у якому просить відмовити у їх задоволенні, постанову та додаткову постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін. Уважає, що процедура звільнення державного службовця на підставі статті 87-1 Закону України "Про державну службу" має виключно політичний характер звільнення, який не може бути застосований до державного службовця. Фактичним приводом для застосування цієї норми є лише призначення нового Прем`єр-міністра України або нового відповідного міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади (керівника державного органу). Таке правозастосування, на думку позивача, призводить до незаконного звільнення та грубого порушення прав державних службовців, а також принципів стабільності, послідовності, політичної неупередженості державної служби.
Також позивач зазначає, що адвокат не повинен підтверджувати розмір гонорару, якщо гонорар встановлений сторонами договору у фіксованому розмірі. Стягнення витрат на професійну правничу допомогу є не лише компенсацією стороні, на користь якої ухвалено рішення, але й певним чином має спонукати суб`єкт владних повноважень утримуватись від подання безпідставних заяв, скарг та своєчасно вчиняти дії, необхідні для поновлення порушених прав та інтересів фізичних та юридичних осіб.
VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Організацію, повноваження і порядок діяльності КМУ визначає Закон України від 27 лютого 2014 року № 794-VII "Про Кабінет Міністрів України" (далі - Закон № 794-VII) за приписами статті 1 якого встановлено, що Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
Стаття 21 Закону № 794-VII визначає повноваження Кабінету Міністрів України у відносинах з міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади.
Так, відповідно до частин першої, другої статті 21 вказаного Закону Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.
Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.
Пунктом 1 частини сьомої статті 21 Закону № 794-VII передбачено, що Кабінет Міністрів України призначає на посаду державних секретарів міністерств, керівників та заступників керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України, відповідно до законодавства про державну службу.
У пункті 1 Положення про Державну митну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 березня 2019 року № 227, визначено, що Державна митна служба України (Держмитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів.
Відповідно до статті 16 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" (далі - Закон № 3166-VI) визначено, що центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції, комісії.
Діяльність центральних органів виконавчої влади спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів згідно із законодавством.
Відповідно до частини першої та пунктів 1, 2, 21 частини другої статті 18 Закону № 3166-VI Кабінет Міністрів України спрямовує та координує діяльність центральних органів виконавчої влади через міністра у порядку, визначеному цим Законом та актами Кабінету Міністрів України.