ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 640/28111/20
адміністративне провадження № К/990/20170/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Міністерства оборони України про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2022 року (суддя-доповідач Глущенко Я.Б., судді Пилипенко О.Є., Черпіцька Л.Т.),
У С Т А Н О В И В:
У листопаді 2020 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України і Міністерства оборони України, в якому просила (з урахуванням заяви про зміну предмета позову від 09.02.2021):
- визнати протиправною бездіяльність Міністерства оборони України як центрального органу виконавчої влади і військового управління, у підпорядкуванні якого перебувають Збройні Сили України, що призвело до порушень прав позивачки на користування своїм майном;
- зобов`язати Міністерство оборони України розробити та подати на розгляд до Кабінету Міністрів України нормативно-правовий акт, яким врегулювати порядок використання нерухомого майна цивільних осіб військовослужбовцями Збройних Сил України, а також компенсацію за використання нерухомого майна цивільних осіб військовослужбовцями Збройних Сил України за весь час проведення антитерористичної операції;
- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України у зв`язку з відсутністю законодавства про компенсацію використання нерухомого майна цивільних осіб військовослужбовцями Збройних Сил України під час проведення антитерористичної операції;
- зобов`язати Кабінет Міністрів України вжити заходів для прийняття нормативно-правового акту, яким врегульовуватиметься порядок використання нерухомого майна цивільних військовослужбовцями Збройних Сил України під час проведення антитерористичної операції, а також компенсацію за використання нерухомого майна цивільних осіб військовослужбовцями Збройних Сил України за весь час проведення антитерористичної операції.
На обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що на підставі ордера, виданого виконавчим комітетом Первомайської міської ради Луганської області, вона разом із сім`єю проживала в квартирі АДРЕСА_1 . Проте з березня 2019 року вона втратила можливість користуватися своїм житлом у зв`язку з дислокацією в ньому військовослужбовців Збройних Сил України. При цьому, як стверджувала позивачка, національним законодавством України не врегульовано питання використання майна цивільних осіб у військових цілях та компенсації за таке використання, що, на її погляд, свідчить про бездіяльність Кабінету Міністрів України і Міністерства оборони України, до компетенції яких належить, зокрема, вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, охорони власності та громадського порядку, забезпечення обороноздатності України, оснащення Збройних Сил України, вирішення питання дислокації (передислокації) військових частин тощо.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 серпня 2021 року позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невчинення дій з ухвалення нормативно-правового акту про використання військовослужбовцями Збройних Сил України житла ОСОБА_1 під час проведення операції Об`єднаних сил зі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях та про компенсацію за використання такого житла. Зобов`язано Кабінет Міністрів України вчинити необхідні та достатні дії для ухвалення нормативно-правового акта про використання військовослужбовцями Збройних Сил України житла під час проведення операції Об`єднаних сил зі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях та про компенсацію за використання такого житла з березня 2019 року. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що порушення права позивачки мирно володіти майном, яке гарантоване статтею 1 Додаткового протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, зумовлене невиконанням Україною в особі Кабінету Міністрів України позитивних зобов`язань щодо прийняття правового акта з питань використання військовослужбовцями Збройних Сил України житла під час проведення операції Об`єднаних сил зі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях та компенсації за використання такого житла.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2022 року скасовано рішення суду першої інстанції та на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) закрито провадження у справі.
Прийняте рішення суд апеляційної інстанції обґрунтував тим, що цей спір не є публічно-правовим спором у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України, оскільки позовні вимоги стосуються нормотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої Уряд не реалізовує публічно-владних управлінських функцій. Указаний висновок зроблений судом апеляційної інстанції з урахуванням висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 22 вересня 2021 року у справі №9901/144/21.
У касаційній скарзі ОСОБА_1, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просить скасувати ухвалену ним постанову та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
За доводами позивачки, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про невиконання Кабінетом Міністрів України публічно-владних управлінських функцій у спірних правовідносинах, адже підзаконне регулювання суспільних відносин входить до повноважень Уряду та є його розпорядчою (управлінською) діяльністю. Крім того, позивачка вказує на необґрунтоване врахування судом апеляційної інстанції висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 22 вересня 2021 року у справі №9901/144/21, стверджуючи, що справа №9901/144/21 і справа, яка розглядається, не є подібними за суб`єктним складом, предметом і підставами виникнення спірних правовідносин.
У відзиві на касаційну скаргу Кабінет Міністрів України просить залишити оскаржуване судове рішення без змін, уважаючи правильним висновок суду апеляційної інстанції про непідвідомчість цього спору суду адміністративної чи будь-якої іншої юрисдикції. Зазначає, що цей позов пред`явлений до Кабінету Міністрів України як політичного органу, що реалізує свої конституційні повноваження у формі розробки та прийняття акта, який не створює жодних правових наслідків для позивачки та не може порушувати її права чи інтереси, а обраний спосіб захисту по суті є втручанням у здійснення конституційних повноважень цього органу, який за таких обставин може нести лише політичну відповідальність.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів виходить з такого.
Частина друга статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів, які мають своїм завданням справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.