ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 лютого 2023 року
м. Київ
справа №140/13822/21
адміністративне провадження №К/990/20477/22, К/990/20989/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Данилевич Н.А.,
суддів - Шевцової Н.В.,
Мацедонської В.Е.,
розглянувши у спрощеному позовному провадженні без повідомлення сторін
касаційні скарги Офісу Генерального прокурора, Волинської обласної прокуратури
на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2022 року (головуючий суддя - Ковальчук В.Д.)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2022 року (головуючий суддя - Онишкевич Т.В., судді: Сеник Р.П., Судова-Хомюк Н.М.)
у справі № 140/13822/21
за позовом ОСОБА_1
до Волинської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора
про визнання протиправними і скасування рішення та наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
у с т а н о в и в:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Волинської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення № 337 від 13 вересня 2021 року П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) "Про неуспішне проходження прокурором атестації";
- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Волинської обласної прокуратури від 20 жовтня 2021 №694к "Про звільнення ОСОБА_1 ";
- поновити його на посаді прокурора Ківерцівського відділу Маневицької місцевої прокуратури або іншій рівнозначній посаді;
- стягнути з Волинської обласної прокуратури на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 23 жовтня 2021 року по дату постановлення судового рішення у справі;
- визнати протиправною бездіяльність Волинської обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 вихідної допомоги при звільненні у розмірі середнього місячного заробітку;
- зобов`язати Волинську обласну прокуратуру нарахувати та виплатити йому вихідну допомогу при звільненні в розмірі середнього місячного заробітку, що складає 7979,73 грн.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2022 року позов задоволено частково:
- визнано протиправним та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) №337 від 13 вересня 2021 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації";
- визнано протиправним та скасовано наказ керівника Волинської обласної прокуратури № 694к від 20 жовтня 2021 року "Про звільнення ОСОБА_1 ";
- поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Ківерцівського відділу Маневицької місцевої прокуратури Волинської області з 22 жовтня 2021 року;
- стягнуто з Волинської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 30434,30 грн.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2022 року змінено рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2022 року у справі №140/13822/21 та поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Ківерцівського відділу Маневицької місцевої прокуратури Волинської області з 23 жовтня 2021 року.
У решті рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2022 року залишено без змін.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, вказали, що П`ятнадцята кадрова комісія не врахувала чинне рішення Першої кадрової комісії, оформлене протоколом від 20 листопада 2020 року №12, та безпідставно не прийняла рішення про включення позивача до графіка складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки. У оскаржуваному рішенні від 13 вересня 2021 року № 337 "Про неуспішне проходження прокурором атестації" П`ятнадцята кадрова комісія не мала правових та фактичних підстав стверджувати, що позивач не склав іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки. У спірному випадку єдиним можливим правомірним варіантом дій П`ятнадцятої кадрової комісії було прийняття рішення про включення позивача до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки на реалізацію рішення Першої кадрової комісії, оформленого протоколом № 12 від 20 листопада 2020 року. При прийнятті рішень від 19 серпня 2021 року (протокол № 3) та від 13 вересня 2021 року № 337 П`ятнадцята кадрова комісія діяла не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені законодавством України, унаслідок чого позбавила позивача можливості скласти згаданий іспит та прийняла оскаржуване у цій справі рішення про неуспішне проходження позивачем атестації, яке є протиправним.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ВІДЗИВІВ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
04 серпня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Волинської обласної прокуратури (далі - скаржник 1, відповідач 1), в якій, посилаючись на неправомірне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, скаржник 1 просив скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2022 року та ухвалити постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
У касаційній скарзі скаржник 1 зазначає, що касаційну скаргу подано на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України та вказує, що судами попередніх інстанцій не були враховані висновки, викладені у постановах від 09 листопада 2021 року у справі № 640/476/20, від 30 листопада 2021 року у справі №520/11394/20, від 02 грудня 2021 року у справі № 640/25187/19, від 06 грудня 2021 року у справі 280/6512/20, від 21 грудня 2021 року у справі № 640/458/20 щодо застосування статті 241-1 КЗпП України та пункту 2.27 Інструкції про порядок ведення трудових книжок працівників, затвердженої наказом Міністерства праці України, Міністерства юстиції України, Міністерства соціального захисту населення України від 29 липня 1993 року № 58, а саме: в частині дати поновлення на посаді.
Як зазначає скаржник 1, 22 жовтня 2021 року припадає на п`ятницю, є останнім робочим днем ОСОБА_1, а отже, такий підлягає поновленню з наступного робочого дня після останнього робочого дня, зазначеного в наказі про звільнення, тобто з 25 жовтня 2021 року.
З приводу посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник 1 зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду цієї категорії справ з урахуванням обставин наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу).
Скаржник 1 зазначає про необхідність надання Верховним Судом правової оцінки і тлумачення особливостей застосування:
- пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 у взаємозв`язку з пунктом 7 розділом І, пунктом 2 розділу V цього Порядку;
- пункт 16 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу);
- пункту 17 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті "підставності" і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача.
12 серпня 2022 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Волинської обласної прокуратури.
09 серпня 2022 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга Офісу Генерального прокурора (далі - скаржник 2, відповідач 2), в якій, посилаючись на неправомірне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, скаржник 2 просив скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 21 лютого 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2022 року в частині задоволених позовних вимог та ухвалити постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі у цій частині вимог.
На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник 2 покликається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Скаржник 2 зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду цієї категорії справ з урахуванням обставин наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу).
Скаржник 2 зазначає про необхідність надання Верховним Судом правової оцінки і тлумачення особливостей застосування:
- пункту 9 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року №221 у взаємозв`язку з пунктом 7 розділом І, пунктом 2 розділу V цього Порядку;
- пункт 16 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу);
- пункту 17 розділу ІІ Прикінцеві і перехідні положення" Закону України №113-ІХ - в контексті "підставності" і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача.
08 вересня 2022 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора.
Позивачем відзиву на касаційні скарги не подано, що не перешкоджає їх розгляду по суті.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 проходив службу в органах прокуратури України на різних посадах з 02 серпня 1999 року.
11 жовтня 2019 року, перебуваючи на посаді прокурора Ківерцівського відділу Маневицької місцевої прокуратури Волинської області, ОСОБА_1 подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
У подальшому позивач успішно пройшов І етап атестації - іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора, та був допущений до наступного етапу атестації - складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
06 листопада 2020 року ОСОБА_1 склав іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, за результатами якого набрав 92 бали.
У подальшому позивач звернувся до Першої кадрової комісії із заявою щодо повторного складання вказаного іспиту від 06 листопада 2020 року, у якій вказав на обставини, які істотно вплинули на перебіг та результат складання ним іспиту (збій у роботі комп`ютерної техніки та погане самопочуття з ознаками гіпертонічного кризу).
Того ж дня Першою кадровою комісією (протокол № 11) було ухвалено рішення про затвердження списку осіб, які 06 листопада 2020 року не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (додаток 2 до протоколу), у якому вказано позивача та кількість балів - 92 .
Відповідно до протоколу № 12 від 20 листопада 2020 року Першою кадровою комісією були розглянуті заяви прокурорів, зокрема ОСОБА_1, щодо повторного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (питання 6 порядку денного) з огляду на наявність обставин, що істотно вплинули на результати складання іспиту, та вирішено такі заяви задовольнити, виключити прокурорів, у тому числі і позивача, із списку осіб, які 06 листопада 2020 року не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, призначити нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
Департаментом кримінально-правової політики та захисту інвестицій Офісу Генерального прокурора листом від 05 серпня 2021 року № 06/2/2-2982ВН-21 направлено голові П`ятнадцятої кадрової комісії, яка створена 22 липня 2021 року, для розгляду інформацію та список прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), яким кадровими комісіями вирішено призначити новий час (дату) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички. У списку прокурорів було вказано ОСОБА_1 та його бал - 92 (пункт 365).
Відповідно до протоколу № 1 від 09 серпня 2021 року засідання П`ятнадцятої кадрової комісії було вирішено звернутися до кадрового підрозділу Офісу Генерального прокурора про передачу до П`ятнадцятої кадрової комісії матеріалів атестації стосовно прокурорів, щодо яких Першою - Четвертою кадровими комісіями прийнято рішення про призначення нового часу (дати) складання іспиту.
19 серпня 2021 року (протокол № 3) П`ятнадцята кадрова комісія розглянула заяву ОСОБА_1 про включення до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (пункт 8 порядку денного) та відмовила у її задоволенні.
Згідно із рішенням П`ятнадцятої кадрової комісії № 337 від 13 вересня 2021 року "Про неуспішне проходження прокурором атестації" ОСОБА_1 не допущено до етапу проходження співбесіди та припинено його участь у атестації.
Наказом керівника Волинської обласної прокуратури №694к від 20 жовтня 2021 року "Про звільнення ОСОБА_1" у зв`язку із рішенням кадрової комісії про неуспішне проходження атестації позивача звільнено з посади прокурора Ківерцівського відділу Маневицької місцевої прокуратури Волинської області на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з 22 жовтня 2021 року.
ОСОБА_1 не погодився із вказаними рішеннями П`ятнадцятої кадрової комісії та Волинської обласної прокуратури і звернувся до адміністративного суду з позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
Статтями 2, 5 КЗпП України закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
Відповідно до ст. 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII ( далі - Закон № 1697-VII) установлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 1697-VII забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
Законом № 113-IX запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII, у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ, передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури та установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами ст.14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.