ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 лютого 2023 року
м. Київ
справа №826/18138/14
адміністративне провадження № К/990/1132/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Загороднюка А.Г., Єресько Л.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 826/18138/14
за позовом ОСОБА_1 до Київської міської прокуратури про скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Київської міської прокуратури на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 травня 2021 року (суддя Кузьменко В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2021 року (суддя-доповідач Василенко Я.М., судді: Ганечко О.М., Кузьменко В.В.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 (позивач) звернувся до суду з позовом до Київської міської прокуратури (відповідач), у якому просив:
- скасувати наказ Прокуратури міста Києва від 23 жовтня 2014 року № 3579к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника відділу захисту інтересів громадян і держави у сфері земельних відносин управління представництва, захисту інтересів громадян та держави в суді Прокуратури міста Києва (начальник відділу);
- поновити його на посаді з якої було звільнено (начальник відділу);
- стягнути на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 24 жовтня 2014 року і до моменту фактичного поновлення на роботі;
- зобов`язати відповідача проінформувати Міністерство юстиції України про відкликання відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України від 16 вересня 2014 року № 1682-VII "Про очищення влади" (Закон про очищення влади).
2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що його звільнено з посади лише за формальними ознаками, у силу зайняття ним посади у певний період часу. Таке звільнення, на думку позивача, відбулося усупереч Конституції України та законів України, вимог міжнародних договорів, які є частиною національного законодавства України, без урахування практики Європейського суду з прав людини. За таких обставин вважає оспорюваний наказ протиправним, таким, що підлягає скасуванню, а також наявні підстави для поновлення його на займаній посаді та відшкодування втраченого заробітку за час вимушеного прогулу.
3. Відповідач позов не визнав, у письмових запереченнях стверджував, що звільнення позивача відбулося відповідно до вимог Закону про очищення влади, положення якого Конституційним Судом України не визнавались неконституційними.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 травня 2021 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Прокуратури міста Києва від 23 жовтня 2014 року №3579к. Поновлено з 24 жовтня 2014 року ОСОБА_1 у Київській міській прокуратурі на посаді рівнозначній тій, яку він обіймав на момент звільнення. Стягнуто з відповідача на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 1 033 880,08 грн. Рішення в частині поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць допущено до негайного виконання. Зобов`язано відповідача надати до Міністерства юстиції України відомості про відсутність підстав для застосування до позивача заборон, передбачених частиною третьою статті 1 Закону про очищення влади. В решті позову відмовлено.
5. Приймаючи означене судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що перевірка відповідно до Закону про очищення влади стосовно ОСОБА_1 не проводилась та висновок про результати такої перевірки не складався, оскільки оскаржуваний наказ прийнято 23 жовтня 2014 року, тобто до початку проведення перевірки. В ході розгляду справи відповідачем не наведено обставин, які б свідчили про правомірність прийнятого рішення, оскільки не з`ясовано та не надано доказів, яким чином позивач своїми діями, рішеннями чи бездіяльністю здійснював заходи, спрямовані на узурпацію влади Президента України, підривав основи національної безпеки і оборони України або порушував права і свободи суспільства. Заходи з очищення влади (люстрація) до позивача були застосовані лише тому, що позивач займав відповідну посаду у певний період часу.
6. З огляду на наведене суд першої інстанції дійшов висновку про наявність правових підстав для визнання протиправним та скасування наказу про звільнення ОСОБА_1 з посади. Поряд із цим суд зазначив, що відповідно до положень статті 235 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП) позивача слід поновити в Київській міській прокуратурі на посаді рівнозначній тій, яку він обіймав до звільнення.
7. При цьому, середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 1 033 880,08 грн суд першої інстанції розрахував шляхом множення кількості днів вимушеного прогулу (1638 робочих днів) на розмір середньоденного заробітку (591,38 грн) з урахуванням коефіцієнта підвищень:
за період з 24 жовтня 2014 року по 30 листопада 2015 року, з урахуванням постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (Постанова №505) (591,38 грн х 276 днів);
за період з 01 грудня 2015 року по 05 вересня 2017 року з урахуванням постановою Кабінету Міністрів України від 09 грудня 2015 року №1013 "Про упорядкування структури заробітної плати, особливості проведення індексації та внесення змін до деяких нормативно-правових актів" (Постанова №1013) (739,23 грн х 441 днів);
за період з 06 вересня 2017 року по 12 травня 2021 року з урахуванням Постанови №505 (591,38 грн х 921 день).
Поряд з цим, суд першої інстанції врахував, що з 12 грудня 2020 року відсутні підстави для корегування заробітної плати на коефіцієнт підвищення, оскільки пункт 10 постанови від 8 лютого 1995 року №100 "Про затвердження Порядку обчислення середньої заробітної плати" виключено.
8. З огляду на визначений правовий механізм та для повного і ефективного захисту прав позивача, суд першої інстанції зобов`язав відповідача надати до Міністерства юстиції України відомості про відсутність підстав для застосування до позивача заборон, передбачених частиною третьою статті 1 Закону про очищення влади.
9. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 20 жовтня 2021 року апеляційну скаргу Київської міської прокуратури задовольнив частково, рішення суду першої інстанції змінив у частинах: розміру стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, зазначивши суму - 968 680, 44 грн та у межах стягнення за один місяць - 13 010, 36 грн. У інших частинах рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 травня 2021 року залишив без змін.
10. Суд апеляційної інстанції в цілому погодився з висновками суду першої інстанції. З-поміж іншого зазначив, що люстрація є видом юридичної відповідальності, а тому при її проведенні має бути дотриманий індивідуальний характер такої відповідальності, тобто вина працівника має бути доведена в кожному конкретному випадку. У даному конкретному випадку під час прийняття оскаржуваного наказу відповідачем не доведено дотримання основоположних принципів очищення влади, визначених Законом про очищення влади.
11. Змінюючи рішення суду першої інстанції у частині розміру сум стягнення, суд апеляційної інстанцій звернув увагу на те, що при розрахунку судом першої інстанції суми стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу допущено арифметичну помилку, і така сума складає - 968 680, 44 грн, а не 1 033 880,08 грн. Зауважив, що визначаючи розмір стягнення заробітної плати у межах одного місяця, слід виходити з того, що період з 24 жовтня по 24 листопада 2014 року складає 22 робочих дня. Тож, 22 робочих дні х 591, 38 грн = 13 010, 36 грн.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
12. Від Київської міської прокуратури надійшла касаційна скарга на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 травня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2021 року, де скаржник просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 повністю.
13. Скаржником рішення судів попередніх інстанцій оскаржуються відповідно до вимог пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
14. На обґрунтування підстав касаційного оскарження за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник зазначає, що в оскаржуваних судових рішеннях суди попередніх інстанції застосували положення статті 235 КЗпП України без урахування висновку щодо її застосування у подібних правовідносинах, викладеного, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 22 травня 2018 року у справі № П/9901/101/18, постановах Верховного Суду від 04 липня 2018 року у справі № 826/12916/15, від 06 березня 2019 року у справі № 824/424/16-а, від 13 березня 2019 року у справі № 826/751/16, від 13 березня 2019 року у справі № 805/84/16-а, від 27 червня 2019 року у справі № 826/5732/16, від 17 липня 2019 року у справі № 823/5365/15, від 26 липня 2019 року у справі № 826/8797/15, від 09 жовтня 2019 року у справі № П/811/1672/15, від 12 вересня 2019 року у справі № 821/3736/15-а, від 22 жовтня 2019 року у справі № 816/584/17, від 31 березня 2020 року у справі № 266/4208/16-а, від 15 квітня 2020 року у справі № 826/5596/17, від 19 травня 2020 року у справі № 9901/226/19, від 11 червня 2020 року у справі № 804/4143/16 тощо. За доводами скаржника суд має поновити працівника лише на тій посаді, з якої його звільнено.
15. Скаржник вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій застосовали статтю 61 Конституції України, статтю 235 КЗпП України без урахування висновку викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 травня 2020 року у справі № 800/235/17 щодо застосування Закону про очищення влади у подібних правовідносинах, де суд вказав, що мета застосування указаного Закону для захисту прав і свобод інших людей є легітимною, а його застосування має сприяти дотриманню балансу між потребами демократичної держави та захисту демократії і правами людини.
16. Вказує, що висновки судів попередніх інстанцій щодо необхідності дотримання індивідуального характеру юридичної відповідальності під час проведення люстрації та доведення вини працівника у вчиненні заходів (правопорушень), що сприяли узурпації влади Президентом України ОСОБА_2, вказують на неправильне застосування статей 1, 3 Закону про очищення влади та неврахування висновку викладеного Верховним Судом у постанові від 05 червня 2019 року у справі № 826/7019/16.
17. На обґрунтування підстав оскарження за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржником зазначено, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування статті 235 КЗпП України в частині стягнення працівникові середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу, в той час коли тривале зупинення провадження у справі (з 2015 по 2021 роки) відбулось з вини та за ініціативою такого працівника.
18. Скаржник зазначає, що предметом спору в цій справі є законність наказу про звільнення позивача з публічної служби у зв`язку із застосуванням до нього обмежень, передбачених статтями 1, 3 Закону про очищення влади, справи щодо конституційності деяких положень якого розглядається Конституційним Судом України та остаточне рішення до цього часу не прийнято.
19. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Соколова В.М., суддів Загороднюка А.Г., Єресько Л.О. ухвалою від 18 квітня 2021 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
20. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу Київської міської прокуратури, у якому він просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін. Зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з дотриманням та правильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, з урахуванням актуальних висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.
21. Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. від 08 лютого 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
IV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини
22. ОСОБА_1 проходив службу в органах прокуратури. У період з 04 липня 2012 року по 17 березня 2014 року обіймав посаду заступника прокурора Львівської області.
23. 16 жовтня 2014 року набув чинності Закон про очищення влади.
24. Наказом Прокуратури міста Києва від 23 жовтня 2014 року № 3579к, керуючись статтею 16 Закону України "Про прокуратуру" та вимогою пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону про очищення влади, старшого радника юстиції ОСОБА_1 звільнено з посади начальника відділу захисту інтересів громадян і держави у сфері земельних відносин управління представництва, захисту інтересів громадян та держави в суді прокуратури міста Києва на підставі пункту 72 частини першої статті 36 КЗпП України, частини третьої статті 1 та пункту 8 частини першої статті 3 Закону про очищення влади.
25. Не погоджуючись з вказаним наказом та уважаючи своє звільнення протиправним, позивач звернулася з цим позовом до суду.
V. Нормативне регулювання
26. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
28. Згідно з частиною першою статті 1 Закону про очищення влади (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
29. Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону про очищення влади).
30. Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону про очищення влади).
31. Статтею 2 Закону про очищення влади передбачено перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації).
32. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 2 Закону про очищення влади заходи з очищення влади (люстрації) здійснюються, зокрема щодо посадових та службових осіб органів прокуратури України.
33. Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону про очищення влади.
34. Згідно з пунктом 8 частини другої статті 3 Закону про очищення влади заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року, зокрема керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України.
35. При цьому, підпунктом 1 пункту 2 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону про очищення влади визначено, що впродовж 10-ти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третьої статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб: звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.
36. Згідно з пунктом 72 частини першої статті 36 КЗпП України підставою припинення трудового договору є підстави, передбачені Законом України "Про очищення влади".
37. За змістом частини першої статті 235 КЗпП України у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
38. Частиною другою статті 235 КЗпП України передбачено, що при винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
VІ. Позиція Верховного Суду
39. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
40. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
41. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина третя статті 341 КАС України).
42. Надаючи оцінку обґрунтованості касаційної скарги та оскаржуваним судовим рішенням, Верховний Суд, з урахуванням приписів статті 341 КАС України, виходить із таких міркувань.
43. Суд зазначає, що звільнення ОСОБА_1 відбулося виключно з тих підстав, що у період з 04 липня 2012 року по 17 березня 2014 року він займав посаду заступника прокурора Львівської області, яка підпадає під дію статті 3 Закону про очищення влади, що визначає критерії здійснення очищення влади (люстрації).
44. Вирішуючи питання достатності самого факту перебування позивача на вказаній посаді для застосування заборон, визначених частиною третьою статті 1 Закону про очищення влади, суди попередніх інстанцій дійшли висновків щодо необхідності дотримання індивідуального характеру юридичної відповідальності під час проведення люстрації та доведення вини працівника у вчиненні заходів (правопорушень), що сприяли узурпації влади Президентом України ОСОБА_2 .
45. Судами попередніх інстанцій установлено, що відповідач не надав доказів щодо вчинення позивачем дій та заходів (та/або сприяння їх здійсненню), спрямованих на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_2 підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини.
46. Відтак, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про незаконність такого звільнення та, відповідно, задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .
47. Обґрунтовуючи касаційну скаргу відповідач вказує про неправильне застосування статей 1, 3 Закону про очищення влади. Вважає, що підстави за якими ОСОБА_1 звільнено з посади не передбачають вчинення таких дій - встановлення винних дій або бездіяльності працівника прокуратури.
48. Суди попередніх інстанцій врахували, що відсутність у Законі про очищення влади процедури та механізму, які б визначали індивідуальний підхід під час застосування встановлених ним заборон, не знімає обов`язку із суду застосовувати такий персональний підхід при вирішенні кожного конкретного спору за критеріями правомірності та законності рішень суб`єктів владних повноважень, визначених частиною третьою статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), що кореспондує положенням частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року).