ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 560/1271/21
адміністративне провадження № К/990/23501/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №560/1271/21
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Президента України, Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький),
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Державна казначейська служба України,
про визнання дій, бездіяльності протиправними та зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою представниці ОСОБА_1 - адвокатки Задорожної Ольги Володимирівни
на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 2 квітня 2021 року
(головуючий суддя: Майстер П.М.)
і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 липня 2022 року
(головуючий суддя: Сапальова Т.В., суддів: Смілянець Е.С., Капустинський М.М.).
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2021 року ОСОБА_1 пред`явила позов до Офісу Президента України, Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький), в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просила суд:
1. Визнати завідомо протиправними дії та бездіяльність Офісу Президента України щодо:
- створення перешкод для здійснення її прав і законних інтересів шляхом відмови листом від 21 жовтня 2020 року №22/1-09/4974 Департаменту з розгляду звернень громадян Офісу Президента України зареєструвати й передати на розгляд її скаргу від 12 жовтня 2020 року, яку вона подала на електронну адресу Офісу Президента України на ім`я Президента України як гаранта Конституції, та ненадання її відповіді на скаргу від 12 жовтня 2020 року з приводу тривалого невиконання державою рішення Великої палати Європейського суду з прав людини (далі також - "ЄСПЛ") "Бурмич та інші проти України" №46852/13 від 12 жовтня 2017 року, у якому троє рішень національних судів за її заявами під номерами: №16010/14, №18094/15, №18094/15 з трудових правовідносин (під одним номером два рішення, виконання яких не забезпечено державою);
- примушування її подати скаргу за посиланням у форматі, яким обмежено обсяг тексту звернення кількістю знаків та можливість подати додатки до звернення, що підтверджують підстави звернення;
- переадресування її скарги від 14 жовтня 2020 року на ім`я Президента України як гаранта Конституції, на завідомо протиправну вимогу Офісу Президента України у скороченому вигляді без додатків до Міністерства юстиції, чию бездіяльність з невиконання рішення Великої палати ЄСПЛ "Бурмич та інші проти України" №46852/13 від 12 жовтня 2017 року, у якому троє рішень національних судів за її заявами під номерами: №16010/14, №18094/15, №18094/15 (під одним номером два рішення, виконання яких не забезпечено державою) вона оскаржила.
2. Визнати завідомо протиправними дії та бездіяльність Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) і заступника начальника цього управління - начальника Управління забезпечення примусового виконання рішень (УЗПВР) у Хмельницькій області Центрально - Західного міжрегіонального Управління Міністерства юстиції Бабина М.А. щодо:
- надсилання їй завідомо протиправної, наданої з перевищенням повноважень, відписки від 26 жовтня 2020 року за підписом начальника УЗПВР Бабина М.А., що має заголовок "Про розгляд звернення", з питання невиконання державою рішення Великої Палати ЄСПЛ "Бурмич та інші проти України";
- внесення відмітки в мапу порталу, на якому ведеться облік розгляду звернень, що її звернення від 14 жовтня 2020 року розглянуто, що вона подала у скороченому вигляді на вимогу Офісу Президента України за зазначеним посиланням;
- протиправного неповернення до Міністерства юстиції її звернення від 14 жовтня 2020 року з підстав відсутності повноважень розглядати її звернення від 14 жовтня 2020 року, що вона подала у скороченому вигляді на вимогу Офісу Президента України;
- фальсифікації у відписці Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) від 26 жовтня 2020 року дати її звернення з 14 жовтня 2020 року на 15 жовтня 2020 року, яке вона подала у скороченому вигляді на вимогу Офісу Президента України, та надання роз`яснення про непідвідомчість питань, ігноруючи, що її скарга надіслана до Президента України як гаранта Конституції.
3. Зобов`язати Офіс Президента України:
- зареєструвати і передати за належністю її скаргу від 12 жовтня 2020 року, яку вона подала на електронну адресу Офісу Президента України, на ім`я Президента України як гаранта Конституції та надати їй відповідь на скаргу від 12 жовтня 2020 року за підписом Президента України з приводу невиконання Державою рішення Великої палати ЄСПЛ "Бурмич та інші проти України" №46852/13 від 12 жовтня 2017 року, у якому троє рішень національних судів за її заявами під номерами: №16010/14, №18094/15, №18094/15 з трудових правовідносин (під одним номером два рішення), виконання яких не забезпечено державою;
- встановити строк один місяць для забезпечення державою/Президентом України як гарантом Конституції виконання державою рішення Великої палати ЄСПЛ "Бурмич та інші проти України" №46852/13 від 12 жовтня 2017 року, у якому троє рішень національних судів за моїми заявами під номерами: №16010/14, №18094/15, №18094/15 одним номером два рішення, виконання яких не забезпечено державою.
4. Зобов`язати Центрально-Західне міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) видалити відмітку "Розглянуто" з мати порталу, на якому ведеться облік розгляду звернень за посиланням щодо її звернення від 14 жовтня 2020 року, що вона подала у скороченому вигляді на вимогу Офісу Президента України за зазначеним посиланням.
5 Стягнути з Офісу Президента України: 700 000 гривень моральної шкоди згідно зі статтею 56 Конституції України, заподіяної завідомо протиправними діями і бездіяльністю.
6. Стягнути з Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) 700 000 гривень моральної шкоди згідно зі статтею 56 Конституції України, заподіяної завідомо протиправними діями і бездіяльністю.
7. У разі задоволення позову прошу суд відповідно до статті 382 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") встановити судовий контроль за виконанням рішення суду шляхом зобов`язання держави в особі Президента України/Міністерства юстиції України подати звіт про виконання цього рішення.
В обґрунтування позовних вимог позивачка зазначила, що 12 жовтня 2020 року вона звернулась в електронній формі зі скаргою до Президента України щодо тривалого невиконання Державою Україна рішення Великої Падати ЄСПЛ "Бурмич та інші проти України" від 12 жовтня 2017 року №46852/13 та інші, яким постановлено, що зазначені п`ять заяв та 12143 заяви (серед яких і рішення стосовно позивачки), наведені у додатках І і ІІ до цього рішення, мають розглядатись відповідно до зобов`язань, які випливають із пілотного рішення у справі "Юрій Миколайович Іванов проти України". У відповідь на вказану скаргу позивачка отримала лист від 12 жовтня 2020 року, що використана нею поштова адреса для направлення скарги призначена лише для подання письмових запитів на інформацію.
14 жовтня 2020 року позивачка повторно звернулась зі скаргою до Президента України, стосовно порушеного питання, також використавши електронну форму, у якій додатково зауважила, що анонімна особа їй листом від 12 жовтня 2020 року відмовила у реєстрації попередньо поданої скарги. А також звернула увагу, що формат, запропонований для подання скарг Президентові України в електронній формі грубо порушує її права, адже передбачає обмежену кількість символів, які вона може зазначити у скарзі й унеможливлює подання додатків до скарги. У відповідь на повторно подану скаргу ОСОБА_1 отримала лист за підписом керівника Департаменту з питань звернень громадян Офісу Президента України Кільової Г., в якому зазначалось, що подана ОСОБА_1 скарга не відповідає вимогам статті 5 Закону України "Про звернення громадян".
До того ж, 26 жовтня 2020 року позивачка отримала на свою електронну адресу лист за підписом начальника Управління забезпечення примусового виконання рішень у Хмельницькій області Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) Бабина М.А., у якому роз`яснено, що виконання рішень ЄСПЛ не підвідомчі цьому Управлінню.
Указані дії відповідачів ОСОБА_1 вбачає протиправними й такими, що грубо порушують її права. Наголошує, що зі скаргами зверталась саме до Президента України, проте відповіді по суті поставлених питань так і не отримала, у чому вона вбачає протиправну бездіяльність.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 2 квітня 2021 року позовні вимоги задоволено частково:
- визнано дії Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) протиправними щодо направлення звернення ОСОБА_1 на розгляд Бабину М.А. - заступнику начальника Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) - начальнику Управління забезпечення примусового виконання рішень у Хмельницькій області, щодо внесення відмітки в мапу порталу, на якому ведеться облік розгляду звернень, що звернення ОСОБА_1 від 14 жовтня 2020 року "Розглянуто", а також не повернення до Міністерства юстиції звернення ОСОБА_1 від 14 жовтня 2020 року з підстав відсутності повноважень розглядати це звернення;
- зобов`язано Центрально-Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) видалити відмітку "Розглянуто" з мапи порталу, на якому ведеться облік розгляду звернень щодо звернення ОСОБА_1 від 14 жовтня 2020 року;
- зобов`язано Центрально-Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) повернути до Міністерства юстиції України звернення ОСОБА_1 від 14 жовтня 2020 року для розгляду компетентним органом;
- стягнуто з Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) 5000,00 грн (п`ять тисяч грн) моральної шкоди.
В решті позову відмовлено.
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що звернення громадян повинен розглядати той орган, до компетенції якого належить вирішення порушених у цих зверненнях питань.
Тому, окружний суд дійшов висновку, що звернення позивачки було правомірно й відповідно до Закону України "Про звернення громадян" направлено за належністю до компетентного органу, оскільки вирішення зазначеного питання не належить до повноважень Президента України чи створених ним консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, а саме: до Міністерства юстиції України.
Тому, суд погодився з доводами позивачки, що дії Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) були протиправними щодо направлення її звернення на розгляд заступнику начальника Центрально- Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції - начальнику Управління забезпечення примусового виконання рішень у Хмельницькій області. До того ж, на переконання суду, указаний орган мав повернути скаргу ОСОБА_1 до Міністерства юстиції України як компетентного органу на розгляд указаного звернення. Тому, суд визнав протиправними дії Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) щодо внесення відмітки в мапу порталу, на якому ведеться облік розгляду звернень, що звернення позивачки від 14 жовтня 2020 року "Розглянуто".
Додатковим рішенням від 8 квітня 2021 року суд першої інстанції виклав ухвалене ним рішення у цій справі в іншій редакції, а саме: уточнив, що у задоволенні пред`явлених ОСОБА_1 позовних вимог до Офісу Президента України належить відмовити.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 липня 2022 року рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 2 квітня 2021 року скасовано та прийнято в цій частині позовних вимог, пред`явлених до Офісу Президента України, нову постанову, якою позовні вимоги, заявлені до Офісу Президента України, задоволено частково:
- визнано протиправними дії та бездіяльність Офісу Президента України щодо розгляду та надання відповіді на звернення-скаргу ОСОБА_1 від 12 жовтня 2020 року та від 14 жовтня 2020 року;
- зобов`язано Офіс Президента України прийняти та розглянути звернення-скаргу ОСОБА_1 від 12 жовтня 2020 року та від 14 жовтня 2020 року у спосіб та в порядку, встановленому Законом України "Про звернення громадян";
- в іншій частині рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 2 квітня 2021 року залишено без змін.
Задовольняючи позов частково, апеляційний суд зазначив, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що скаргу позивачки належало розглядати Міністерству юстиції України та у підсумку правильно направлено до територіального органу Міністерства юстиції для розгляду і надання відповіді.
Тож, суд апеляційної інстанції встановив, що дії Офісу Президента України щодо неналежного розгляду скарг ОСОБА_1 від 12 жовтня 2020 року і від 14 жовтня 2020 року є протиправними, оскільки порушують вимоги частини четвертої статті 7 Закону України "Про звернення громадян".
З огляду на це, апеляційний суд скасував рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог до Президента України й прийняв постанову, якою задовольнив указані позовній вимоги частково.
До того ж, постановою від 21 липня 2022 року суд апеляційної інстанції скасував додаткове рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 8 квітня 2021 року.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У серпні 2022 року представниця ОСОБА_1 - адвокатка Задорожна О.В. подала до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просила скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 2 квітня 2021 року й постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 липня 2022 року, та ухвалити нову постанову, якою задовольнити позов повністю.
Скаржниця у касаційній скарзі покликається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, а саме: розгляд справи колегією суддів, якій було заявлено відвід.
До того ж, представниця ОСОБА_1. наполягає, що ця справа неправомірно була розглянута в порядку спрощеного позовного провадження, адже сума заявленого у позові відшкодування моральної шкоди перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб, а тому в силу пункту 4 частини четвертої статті 257 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") мала б розглядатись у порядку загального позовного провадження.
Касаційне провадження у цій справі було відкрито ухвалою Суду від 19 вересня 2022 року на підставі пункту 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
Учасники справи своїх відзивів на касаційну скаргу не надали, копію ухвали Суду про відкриття касаційного провадження Офіс Президента України і Державна казначейська служба України отримали 4 жовтня 2022 року, Центрально-Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) - 3 жовтня 2022 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12 жовтня 2020 року позивачка звернулася зі скаргою до Президента України, як гаранта Конституції України, в електронному форматі на електронну адресу Офісу Президента, щодо тривалого невиконання державою Україна рішення Великої Палати ЄСПЛ "Бурмич та інші проти України" від 12 жовтня 2017 року №46852/13 та ін., яким постановлено, що зазначені п`ять заяв та 12143 заяви, наведені в додатках І і II до цього рішення, мають розглядатись відповідно до зобов`язань, які випливають із пілотного рішення у справі "Юрій Миколайович Іванов проти України" (заява №40450/04, рішення від 15 жовтня 2009 року), яким встановлено існування структурної проблеми, що призводить до порушення пункту 1 статті 6 та статті 13 Конвенції та статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
За інформацією державної установи "Урядовий контактний центр", звернення ОСОБА_1 до Президента України від 14 жовтня 2020 року реєстр. №31-11411292 надійшло на веб-сайт Центру та стосувалося виконання рішення Європейського суду з прав людини.
Указане звернення направлене Центром за допомогою програмно-технічного комплексу Єдиної системи опрацювання звернень до Офісу Президента України наступного дня, 15 жовтня 2020 року, о 10:27 год.
Офісом Президента України звернення направлене для розгляду по суті до Міністерства юстиції України 15 жовтня 2020 року в 14:39 год.
15 жовтня 2020 року через Єдину систему опрацювання звернень до Центрально- Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) надійшло звернення (скарга) ОСОБА_1, зареєстроване за №31-11411292 від 14 жовтня 2020 року. Урядовим контактним центром, згідно реєстраційної картки звернень, змінено виконавця звернення з Міністерства юстиції України на Центрально-Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький).
Начальником Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) було скеровано звернення ОСОБА_1 на розгляд Бабину М.А. - заступнику начальника Центрально - Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції - начальнику Управління забезпечення примусового виконання рішень у Хмельницькій області.
26 жовтня 2020 року позивачка отримала на свою електронну адресу лист №3-783/4/11-21/32/ з Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції за підписом заступника начальника управління - начальника Управління забезпечення примусового виконання рішень у Хмельницькій області Бабина М.А.
У вказаному листі повідомлено позивачку, що її звернення від 14 жовтня 2020 року отримане на Урядовій гарячій лінії щодо виконання рішення Великої Палати ЄСПЛ "Бурмич та інші проти України", розглянуто і в межах компетенції зазначено, що на виконанні в органах державної виконавчої служби у Хмельницькій області станом на 19 жовтня 2020 року згадане рішення не перебувало і не перебуває, а також надано роз`яснення, що виконання рішень ЄСПЛ не підвідомчі Управлінню забезпечення примусового виконання рішень у Хмельницькій області.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно зі статтею 1 Закону України "Про звернення громадян" громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Відповідно до статті 3 Закону України "Про звернення громадян" під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.
Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.
Відповідно до статті 5 цього Закону звернення громадян адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.
Частина перша статті 7 указаного Закону передбачає, що звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов`язковому прийняттю та розгляду.
Частина третя цієї статті встановлює, що у разі, якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення.
Забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються.
Відповідно до Закону України "Про виконавче провадження" підлягають виконанню: рішення Європейського Суду з прав людини з урахуванням особливостей, передбачених Законом України "Про виконання рішень Європейського Суду з прав людини".
Згідно зі статтею 1 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" виконанням Рішення є: а) виплата Стягувачеві відшкодування та вжиття додаткових заходів індивідуального характеру; б) вжиття заходів загального характеру.
Відповідно до статті 5 указаного Закону протягом десяти днів від дня одержання повідомлення про набуття рішенням статусу остаточного Орган представництва надсилає стислий виклад рішення стягувачеві, Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини, всім державним органам, посадовим особам та іншим суб`єктам, безпосередньо причетним до справи, за якою постановлено Рішення.