ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 640/14385/19
провадження № К/9901/48321/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Обслуговуючого кооперативу "ЖБК-1" до Міністерства культури України про визнання протиправним та скасування припису, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Пащенка К.С. від 08 липня 2020 року, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Сорочка Є.О., Єгорової Н.М., Коротких А.Ю. від 07 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Василенка Я.М. Кузьменка В.В., Мельничука В.П. від 17 листопада 2021 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Обслуговуючий кооператив "ЖБК-1" звернувся до суду з позовом до Міністерства культури України про визнання протиправним та скасування припису, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України від 04 квітня 2019 року № 10/10-5/74-19.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 липня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2020 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року, у задоволенні позовних вимог Обслуговуючому кооперативу "ЖБК-1" було відмовлено.
3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що згідно статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини", Порядку видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 316, при здійснені земляних робіт позивач повинен у встановленому законом порядку одержувати дозвіл на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на об`єкті будівництва по вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва.
4. Зважаючи на відсутність у позивача станом на час проведення обстеження ділянки, складання акта і видачі припису дозволу на проведення земляних робіт по вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва, враховуючи заборону здійснювати земляні роботи без дозволу встановлену нормами статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" та пункту 10 Порядку № 316, у Міністерства культури України наявними були правові підстави для прийняття оскаржуваного припису.
5. Доводи позивача, що земельна ділянка за адресою: вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва, на якій позивачем здійснюються будівельні роботи, не належить до історичного ареалу м. Києва згідно з Генеральним планом м. Києва, затвердженим рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804, не знайшли свого підтвердження, оскільки рішення Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804, яким визначені межі історичного ареалу, в судовому порядку не оскаржувалося та скасовано не було.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 липня 2020 року, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2020 року, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Судами попередніх інстанцій установлено, що 15 квітня 2016 року заступником Міністра культури України Карандєєвим Р.В. було погоджено історико-містобудівне обґрунтування ОК "ЖБК-1" об`єкта "Будівництво житлових будинків по вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва".
8. 11 жовтня 2016 року заступником Мінкультури погоджено проектну документацію "Будівництва житлових будинків по вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва".
9. 25 жовтня 2016 року Міністерством культури України надано дозвіл № 22-041/16з на проведення земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць на проведення земляних робіт з метою будівництва житлових будинків на території вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва, історичний ареал міста, зона охоронюваного ландшафту, на території пам`ятки археології національного значення "Лиса гора (Юрковиця) - городище та могильник ІХ-ХІІІ ст." та на території пам`ятки історії та ландшафту місцевого значення "Історичний ландшафт Київських гір і долин р. Дніпра" терміном проведення земляних робіт до 31 грудня 2016 року.
10. 18 листопада 2016 року Мінкультури погоджено генеральний план об`єкта "Будівництво житлових будинків по вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва".
11. 31 травня 2017 року Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю м. Києва Київської міської державної адміністрації зареєстровано декларацію про початок виконання будівельних робіт № КВ 083171510115 на проведення робіт з будівництва житлових будинків, замовник будівництва - Обслуговуючий кооператив ЖБК-1".
12. 04 квітня 2019 року за результатами візуального обстеження містобудівної ситуації по вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва проведеного 27 березня 2019 року, відповідачем було видано припис № 10/10-5/74-19, відповідно до якого Мінкультури вимагало:
- негайно припинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті "Будівництво житлових будинків по вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва", які виконуються в межах історичного ареалу м. Києва (рішення Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804 "Про затвердження Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року") з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини;
- вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини;
- надати пояснення по суті викладених у пункті 1 зазначеного Припису фактів порушення законодавства про охорону культурної спадщини.
13. Уважаючи припис Міністерства культури України від 04 квітня 2019 року № 10/10-5/74-19 протиправним, Обслуговуючий кооператив ЖБК-1" звернувся до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. Касаційна скарга обґрунтована тим, що на розгляді в Окружному адміністративному суді м. Києва перебуває справа № 640/14736/19 за позовом Обслуговуючого кооперативу "ЖБК - 1" до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та скасування приписів. Оскаржувані приписи від 17 липня 2019 року винесені Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) за наслідком проведення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, в результаті якого було складено акт від 17 липня 2019 року. Предметом адміністративної справи № 640/14385/19 є оскарження припису Міністерства культури України від 04 квітня 2019 року № 10/10-5/74-19, згідно якого Обслуговуючий кооператив "ЖБК - 1", як замовника будівництва за адресою: м. Київ, вул. Отто Шмідта, 9 - 11 зобов`язано негайно припинити проведення земляних робіт та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті "Будівництво житлового будинку по вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва". З огляду на викладене, скаржник позбавлений можливості спростовувати обставини щодо необхідності отримання Обслуговуючим кооперативом "ЖБК - 1" дозволу Мінкульту, передбаченого частиною четвертою статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" на будівництві житлового будинку по вул. Отто Шмідта, 9 - 11 у Шевченківському районі м. Києва, які встановлені оскаржуваними судовими рішеннями у справі № 640/14385/19 при розгляді іншої справи, а саме № 640/14736/19.
15. Скаржник зазначає, що справа має для нього виняткове значення, оскільки ОСОБА_1 є власником земельних ділянок № НОМЕР_1 та № НОМЕР_2, що знаходяться за адресою: АДРЕСА_1, які були передані Обслуговуючому кооперативу "ЖБК - 1" за договором суперфіцію під будівництво. Також ОСОБА_1 є асоційованим членом Обслуговуючого кооперативу "ЖБК - 1" відповідно до договорів № 1 та № 2 про пайову участь в ОК "ЖБК - 1" і розподіл персофінікованого пайового сертифікату, відповідно до яких ОСОБА_1 при спільному будівництві малоповерхового кооперативного житлового будинку, що має будівельну адресу: АДРЕСА_2 .
16. Також скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховано правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17, від 03 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18, постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 червня 2019 року у справі № 813/4993/15 в частині того, що межі історичного ареалу м. Києва не затверджено Міністерством культури України; та від 03 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18 в частині необхідності завірення припису гербовою печаткою.
17. Відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 липня 2020 року, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року, Обслуговуючим кооперативом "ЖБК - 1" та Міністерством культури України не подано.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України "Про охорону культурної спадщини" у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
19. За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини":
- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;
- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку;
- об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;
- пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.
20. Законом України "Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства" від 19 вересня 2013 року № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.
21. Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно:
- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;
- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти b), c), d) статті 1 Конвенції).
22. Згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти a), b), e), f), g) цієї статті Конвенції).
23. Отже, згідно з вищенаведеними приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України "Про охорону культурної спадщини" відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.
24. Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
25. При цьому Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.
26. З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Київ.
27. Абзацами першим - третім пункту 2 вказаної постанови Кабінету Міністрів України Державному комітетові будівництва, архітектури та житлової політики разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями постановлено забезпечити протягом 2001 - 2003 років розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку.
28. Судами першої та апеляційної інстанцій установлено, що 28 березня 2002 року на IX сесії XXIII скликання Київською міською радою було прийнято рішення № 370/1804 "Про затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року".
29. Норми Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядку розроблення історико-архітектурного плану населеного пункту, затвердженого наказом Мінрегіону від 02 червня 2011 року № 64, та ДБН Б.2.2-3:2012 не були чинними на час ухвалення вищевказаного рішення Київською міською радою, однак на той час діяли, зокрема, Закон України "Про планування і забудову територій" від 20 квітня 2000 року № 1699-III та Закон України "Про основи містобудування" від 16 листопада 1992 року № 2780-XII.
30. Відповідно до частин першої, другої статті 10 Закону України "Про планування і забудову територій" (тут і далі у тексті у редакції, чинній станом на 28 березня 2002 року) планування територій на місцевому рівні забезпечується відповідними місцевими радами та їх виконавчими органами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями відповідно до їх повноважень, визначених законом, і полягає у розробленні та затвердженні генеральних планів населених пунктів, схем планування територій на місцевому рівні та іншої містобудівної документації, регулюванні використання їх територій, ухваленні та реалізації відповідних рішень про дотримання містобудівної документації.
Розроблення, погодження та експертиза містобудівної документації провадяться згідно зі встановленими державними стандартами, нормами та правилами в порядку, визначеному законодавством.
31. За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України "Про планування і забудову територій" генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, яка визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
32. Серед основних завдань планування і забудови територій стаття 2 вищезгаданого Закону визначала, зокрема: урахування державних, громадських і приватних інтересів під час планування, забудови та іншого використання територій; визначення і раціональне розташування, в тому числі, історико-культурних та інших територій і об`єктів; визначення територій, що мають особливу історико-культурну цінність, встановлення передбачених законодавством обмежень на їх планування, забудову та інше використання.
33. За змістом статті 12 Закону України "Про планування і забудову територій" генеральним планом населеного пункту визначаються, окрім іншого: потреби в територіях для забудови та іншого використання; межі функціональних зон, пріоритетні та допустимі види використання та забудови територій; території, які мають будівельні, санітарно-гігієнічні, природоохоронні та інші обмеження їх використання.
34. При здійсненні планування і забудови територій на місцевому рівні врахування громадських інтересів полягає у визначенні потреби територіальної громади в територіях, необхідних для розташування, утримання об`єктів житлово-комунального господарства, соціальної, інженерно-транспортної інфраструктури, вирішення інших завдань забезпечення сталого розвитку населеного пункту (частина перша статті 18 Закону України "Про планування і забудову територій").
35. Правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні станом на момент затвердження Київською міською радою Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року визначались Законом України "Про основи містобудування", який відповідно до преамбули до цього Закону спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.
36. Збереження пам`яток культурної спадщини у розумінні приписів статті 2 Закону України "Про основи містобудування" є одним з головних напрямів містобудівної діяльності, до яких також належать й планування, забудова та інше використання територій.
37. Абзацом п`ятим статті 5 Закону України "Про основи містобудування" встановлено, що при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.
38. Затвердження відповідно до законодавства місцевих містобудівних програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації статтею 12 вищенаведеного Закону віднесено до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на їх території.
39. Станом на момент затвердження Генерального плану міста Києва до 2020 року вимоги до складу, змісту, порядку розроблення, погодження і затвердження містобудівної документації з планування території міст і селищ, зокрема, генеральних планів, встановлювалися ДБН Б.1-3-97 "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів", затверджених наказом Держбуду України 25 вересня 1997 року № 164.
40. За змістом визначення, наведеного у пункті 1.1 вищевказаних ДБН, генеральний план міста, селища є основним планувальним документом, який встановлює в інтересах населення та з врахуванням державних завдань напрямки і межі територіального розвитку населеного пункту, функціональне призначення і будівельне зонування території, містить принципові рішення, в тому числі, щодо охорони природи та історико-культурної спадщини.
41. З приписів пункту 1.3 ДБН Б.1-3-97 також вбачається, що матеріали генерального плану використовуються як вихідні дані, у тому числі, при розробленні схем і програм охорони пам`яток історії і культури.
42. Генеральний план повинен відповідати вимогам щодо збереження історико-культурної спадщини (абзаци перший, восьмий пункту 1.4 ДБН Б.1-3-97).
43. Згідно з положеннями абзацу першого пункту 1.5 цих же ДБН генеральний план є комплексним планувальним документом. Його положення базуються на аналізі і прогнозуванні й історико-культурних факторів і орієнтовані виключно на вирішення питань планування території населеного пункту.
44. Відповідно до підпункту 3.5.1 ДБН Б.1-3-97 у аналітичній частині генерального плану містяться дані, зокрема, про економіко-географічні та соціально-демографічні передумови розвитку, функціонально-планувальні зв`язки з іншими населеними пунктами, адміністративний статус населеного пункту, його історико-культурна спадщина.
45. У залежності від особливостей населених пунктів (природних, історико-культурних, інженерно-геологічних, планувальних тощо) в складі генерального плану виконуються додаткові матеріали, а саме: історико-архітектурний та історико-містобудівний плани; схеми магістралей міського та зовнішнього транспорту, інженерного обладнання, заходів з інженерної підготовки територій; схема планувальної структури та економіко-містобудівного районування населеного пункту тощо (примітка 1 до таблиці 1 пункту 3.8 ДБН Б.1-3-97).
46. Схема планувальних обмежень виконується на топографічній основі. На кресленні відображаються території, до яких законодавством та державними нормами встановлені відповідні обмеження на їх використання, зокрема, охоронні зони природних заповідників, пам`яток природи, архітектури, історії і культури та зони регулювання забудови, ландшафтів, які охороняються (підпункт "К" пункту 3.10 ДБН Б.1-3-97).
47. Підпунктом "й" пункту 3.12 вказаних ДБН також визначено, що на основному кресленні генерального плану вказують існуючий стан та пропозиції щодо архітектурно-планувальної організації і функціонального зонування, використання та забудови територій населеного пункту, а саме природоохоронні, оздоровчі, рекреаційні, історико-культурні території.
48. Як встановлено пунктом 5.6 ДБН Б.1-3-97 в залежності від умов фінансування генеральний план може виконуватися в один або декілька етапів, на яких здійснюється: - розроблення плану існуючого населеного пункту (опорний план), історико-архітектурного та історико-містобудівного опорних планів, схеми планувальних обмежень, пояснювальної записки (характеристика сучасного стану), концепції генерального плану (при розробленні цього розділу у складі генерального плану).
49. Дані про матеріали охоронних зон та зон регулювання забудови пам`яток історії і культури, опорні історико-архітектурний та історико-містобудівний плани (за даними управління (відділу) культури, управління містобудування і архітектури держадміністрації органу місцевого самоврядування) включаються й до складу завдання на розробку генерального плану міста, як це передбачено підпунктом "е" пункту 6.2 розділу 6 ДБН Б.1-3-97.
50. Суд звертає увагу й на положення ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень", затверджених наказом Держкоммістобудування 17.04.1992 № 44, за правилами пункту 2.5 розділу 1 та пункту 11.7 розділу 11 яких удосконалення і розвиток планувальної структури міста слід пов`язувати з історичною зоною міста, його історико-архітектурним опорним планом і зонами охорони пам`яток історії, культури і природи (розділ 11 "Охорона історичного середовища, пам`яток історії та культури").
Проекти планування і забудови міст, селищ і сільських поселень з цінною історико-культурною спадщиною можуть виконуватися тільки після відповідних передпроектних досліджень, на основі яких складаються історико-архітектурні плани і проекти зон охорони пам`яток історії та культури цих поселень. Ці документи як обов`язкові входять до складу генеральних планів.
51. Такі приписи ДБН 360-92** також були чинними станом на момент затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року.
52. Вищевикладені положення законодавства дають Суду підстави для висновку, що Генеральний план міста Києва є основним планувальним документом, який містить принципові рішення, в тому числі, щодо охорони природи та історико-культурної спадщини та повинен відповідати вимогам щодо збереження історико-культурної спадщини.
53. Ураховуючи особливий правовий статус міста Києва як міста з цінною історико-культурною спадщиною, занесеного до Спису історичних населених міст України, у його складі повинні обов`язково виконуватися додаткові матеріали, а саме: історико-архітектурний та історико-містобудівний плани, у яких з метою захисту традиційного характеру середовища визначаються, зокрема, території, що мають особливу історико-культурну цінність, у тому числі й історичні ареали міста Києва, позначаються межі цих територій у вигляді графічних матеріалів.
54. Відповідно до розділу 7 "Збереження та охорона історико-культурної спадщини" текстової частини Генерального плану міста Києва до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради №370/1804 від 28 березня 2002 року, на історико-містобудівному плані позначено: межі історичних районів та історичних ареалів міста, історико-архітектурних та історико-культурних заповідників.
55. Графічний матеріал Генерального плану - додаток до Генерального плану міста Києва "Історико-містобудівний опорний план міста", міститься також в загальному доступі в мережі Інтернет.
56. На підставі вищезазначеного, колегія суддів доходить висновку, що межі історичного ареалу міста Києва були закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу "Генерального плану міста Києва" та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року", затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804.
57. Генеральний план міста Києва до 2020 року є нормативно-правовим актом, який офіційно оприлюднено, а історико-архітектурні опорні плани, у яких визначено межі історичних ареалів, є науково-проектною документацією, яка розробляється у складі генеральних планів історичних населених місць, є основою для проектних рішень у генеральних планах та детальних планах територій історичних населених місць. Проєкти реконструкції забудови та території історичних ареалів населених пунктів базуються на матеріалах історико-архітектурних опорних планів як науково-проектної документації з визначенням меж та режимів використання зон охорони пам`яток культурної спадщини.
58. Варто наголосити й на тому, що розробці та затвердженню Генерального плану міста Києва як нормативно-правового акта органу місцевого самоврядування передує його публічне обговорення із внесенням пропозицій до нього фізичними та юридичними особами і такий акт приймається в інтересах територіальної громади відповідного населеного пункту з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
59. Територіальна громада міста відповідно до частини першої статті 7 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" визнається первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень.
60. Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах, зокрема, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб (стаття 4 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").
61. Суть цього принципу розкривається у статтях 74, 75 вищевказаного Закону, за змістом яких органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами.
62. Проаналізувавши викладені вище норми Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Верховний Суд у постанові від 5 березня 2020 року (справа № 806/179/16) дійшов висновку про те, що ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків.
63. Конституційний Суд України у своєму Рішенні № 6-рп/2002 від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.
64. У Рішенні Конституційного Суду України № 12-рп/2002 від 18 червня 2002 року містяться висновки про те, що положеннями частини першої статті 140 Конституції України визначено місцеве самоврядування як право територіальної громади (первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень) вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
65. Конституційний Суд України, даючи офіційне тлумачення нормам статті 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", якою визначено загальну компетенцію сільських, селищних, міських рад, у абзацах третьому, четвертому пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 також навів такі правові позиції: