ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 лютого 2023 року
м. Київ
справа №420/23446/21
адміністративне провадження №К/990/25271/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Роздільнянської міської ради Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Білостоцького О.В. від 01.02.2022 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Градовського Ю.М. Танасогло Т.М., Шеметенко Л.П. від 08.06.2022,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі також ОСОБА_1, позивач) звернувся з позовом до Роздільнянської міської ради Одеської області (далі також Міськрада, відповідач), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Роздільнянської міської ради Одеської області №1444-VІІІ Про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Роздільнянської міської територіальної громади, Буцинівський старостинський округ (за межами населеного пункту) (далі також спірне, оскаржуване рішення);
- зобов`язати Роздільнянську міську раду Одеської області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність гр. ОСОБА_1 із земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства (код КВЦПЗ 01.03), яка розташована за межами населеного пункту на території Роздільнянської міської ради (Буцинівської сільської ради) Роздільнянського району Одеської області, кадастровий номер: 5123980500:01:002:0264 та передати у власність зазначену земельну ділянку ОСОБА_1 (далі також спірна земельна ділянка).
2. В обґрунтуванні підстав та вимог позову зазначалось, що 26.02.2021 ОСОБА_1 звернувся із заявою до Роздільнянської міської ради Одеської області про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення вищевказаної земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства.
3. Позивач стверджував, що до заяви ним було додані всі необхідні документи, однак у встановлений законом строк Міськрадою не було прийнято жодного рішення, передбаченого законодавством, у зв`язку з чим ОСОБА_1 самостійно розробив проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки йому у власність, про що повідомив відповідача в порядку, визначеному Земельним кодексом України.
4. ОСОБА_1 зазначав, що 07.09.2021 він звернувся до відповідача із заявою про затвердження розробленого ним проєкту землеустрою, однак оскаржуваним у цій справі рішенням у затвердженні проєкту було відмовлено, у зв`язку із відсутністю дозволу Роздільнянської міської ради Одеської області на розробку проєкту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки.
5. Позивач вказував, що таке рішення, на його думку, є протиправним і тому підлягає скасуванню у зв`язку з його не відповідністю вимогам чинного законодавства.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 01.02.2022, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 08.06.2022, у задоволенні позову відмовлено.
7. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що у спірному випадку земельна ділянка 5123980500:01:002:0238, з якої позивач просив виділити 2 га, вже сформована та є єдиним масивом, перебуває у комунальній власності з цільовим призначенням - землі запасу, категорія землі - землі сільськогосподарського призначення, а тому, з урахуванням встановлених судом обставин, формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні без зміни їх цільового призначення, здійснюється саме за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, а не за проектом землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
8. Вищевикладене, на переконання судів попередніх інстанцій, свідчить про відсутність у відповідача підстав для задоволення клопотання позивача від 07.09.2021 та одночасно про відсутність у суду підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 щодо зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 26.02.2021 ОСОБА_1 звернувся із заявою до Роздільнянської міської ради Одеської області про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства площею до 2га, що розташована на території Роздільнянської територіальної громади (Буцинівської сільської ради) Роздільнянського р-н, Одеської обл., кадастровий номер: 5123980500:01:002:0238.
11. Разом із заявою позивачем було подано: копію паспорта громадянина України, копію ідентифікаційного коду, графічний матеріал.
12. Водночас відповідачем у місячний строк будь-якого рішення про надання дозволу або відмову у наданні такого дозволу прийнято не було.
13. У зв`язку із вищезазначеним, 07.04.2021 позивач самостійно замовив розроблення проекту землеустрою без надання дозволу Роздільнянської територіальної громади.
14. 07.04.2021 між ОСОБА_1 та ПП "Форас-Ленд" було укладено Договір №630-ПЗ/21, відповідно до якого виконавець в особі ПП "Форас-Ленд" зобов`язується надати з дотриманням вимог законодавства послуги з виконання проектно-вишукувальних робіт з розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в кількості 1шт. для ведення особистого селянського господарства (код КВЦЗП 01.03).
15. 10.04.2021 позивач направив до Роздільнянської територіальної громади повідомлення, в якому зазначив про замовлення розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання відповідного дозволу.
16. 07.09.2021 ОСОБА_1 звернувся до Роздільнянської територіальної громади із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства кадастровий номер: 5123980500:01:002:0264 та передачу вказаної земельної ділянки йому у власність.
17. Разом з тим, 22.09.2021 рішенням Роздільнянської міської ради Одеської області №1444-VII позивачу було відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Роздільнянської міської територіальної громади, (Буцинівський старостинський округ за межами населеного пункту), у зв`язку з відсутністю дозволу Роздільнянської міської ради Одеської області на розробку проекту землеустрою даної земельної ділянки.
18. Не погоджуючись із зазначеним рішенням відповідача, вважаючи його протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся в суд із цим адміністративним позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
19. Підставами касаційного оскарження, з урахуванням уточнень, скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої та підпункт "а", "в", "г" пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Скаржник вважає, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, справа має виняткове значення для позивача, а суд помилково відніс справу до категорії незначної складності.
20. Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій помилково застосували частину шосту статті 79-1 Земельного кодексу України, оскільки у даному випадку відбувалася зміна цільового призначення земельної ділянки із коду 16.00 "Землі запасу" на код 01.03. "Землі сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства", а тому помилковими є висновки судів, що позивач повинен був розробити технічну документацію із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
21. Також скаржник звертає увагу на те, що суди повинні були дослідити законність підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою, а не порядок проведення поділу та формування земельної ділянки.
22. Скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування частини шостої статті 79-1 Земельного кодексу України у подібних правовідносинах, а саме у випадку, коли відбулася зміна цільового призначення земельної ділянки.
23. У відзиві на касаційну скаргу відповідач вважає, що оскаржувані у цій справі судові рішення ухвалені відповідно до закону та висновків Верховного Суду щодо застосування норм права, викладених у постановах від 03.10.2019 у справі №823/1172/17, від 21.08.2018 у справі №823/1179/17 та у постанові Великої Палати Верховного Суду від 29.09.2020 у справі №688/2908/16-ц.
24. Відповідач вважає, що аргументи касаційної скарги зводяться до вимог переоцінки встановлених у справі обставин і повторної оцінки доказів, що, однак, не узгоджується з повноваженнями касаційного суду, встановленими статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України.
25. Доводи касаційної скарги та її вимоги Міськрада вважає необґрунтованими і такими, що не спростовують правильних по суті спору висновків судів попередніх інстанцій, викладених у оскаржуваних судових рішеннях.
26. У зв`язку з цим, відповідач просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
27. За правилами частин шостої - одинадцятої статті 118 Земельного кодексу України в редакції, чинній станом на дату прийняття відповідачем оскаржуваного позивачем рішення, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, клопотання подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність особи, якій належить право власності на об`єкт нерухомості (жилий будинок, іншу будівлю, споруду), розташований на такій земельній ділянці, або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, які є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
У разі надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування, що передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня прийняття рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або з дня повідомлення особою, зацікавленою в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, про замовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у порядку, передбаченому цією частиною, відобразити на картографічній основі Державного земельного кадастру орієнтовне місце розташування земельної ділянки, зазначити дату та номер відповідного рішення, а також майбутнє цільове призначення земельної ділянки. Зазначена інформація оприлюднюється на безоплатній основі на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, що передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду питання вирішується в судовому порядку.
28. За приписами пункту 6 частини третьої, частини восьмої статті 186 Земельного кодексу України проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. Підставою для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
29. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
30. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази
31. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
32. Питання щодо можливості відведення у власність громадянам земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які розташовані у межах вже сформованої земельної ділянки з присвоєним їй кадастровим номером на підставі такого виду землевпорядної документації як проєкт землеустрою, а також щодо правомірності відмови уповноваженого органу у його затвердженні вже поставало під час розгляду Верховним Судом справ у касаційному порядку.
33. Зокрема, у постанові Верховного Суду від 07.04.2021 у справі №0640/4182/18 наведено правову позицію про те, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо їх поділу та об`єднання є різними за своєю суттю документами із землеустрою, не є тотожними за процедурою виконання цієї документації. Надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. Натомість, коли йдеться про формування земельної ділянки з частини вже сформованого земельного масиву, що має кадастровий номер, її відведення відбувається на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.
34. У вищевказаній постанові Верховний Суд підкреслював, що за загальним правилом, визначеним положеннями статті 50 Закону України від 22.05.2003 №858-IV "Про землеустрій", проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.
35. Колегія суддів також зауважувала, що поділ та об`єднання земельних ділянок за своєю суттю фактично є формуванням нової чи нових земельних ділянок, що передбачає певну процедуру щодо надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, його погодження та затвердження в порядку, встановленому Земельним кодексом України, який визначає вичерпний перелік підстав для відмови у наданні такого дозволу.
36. Схожі висновки щодо застосування норм права викладені й у постанові Верховного Суду від 04.05.2022 у справі №802/1446/17-а, у якій як і у справі, що розглядається, головним питанням спору була правомірність відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в приватну власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га на сформованій земельній ділянці сільськогосподарського призначення.
37. У зазначеній вище справі суди встановили, що земельна ділянка, бажана позивачем до відведення у власність, розташована у межах сформованої земельної ділянки, яка відноситься до земель сільськогосподарського призначення.
38. Подібні обставини встановлено судами й у справі, яка розглядається.
39. Верховний Суд у постанові від 04.05.2022 у справі №802/1446/17-а надавав правову оцінку й висновкам судів попередніх інстанцій стосовно того, що відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства передбачає зміну її цільового призначення, а отже її відведення відповідно до статті 20 Земельного кодексу України повинно здійснюватися саме за проектом землеустрою.
40. Такі висновки Верховний Суд визнав помилковими й з цього приводу зазначав, що згідно з частиною п`ятою статті 20 Земельного кодексу України земельні ділянки для особистого селянського господарства є не окремою категорією цільового призначення земель, а лише видом використання земель в межах цільового призначення.
41. За таких обставин Верховний Суд у постанові від 04.05.2022 у справі №802/1446/17-а дійшов висновку про те, що проект землеустрою та подальша відповідна процедура необхідні лише у разі: переведення земельної ділянки з однієї категорії, визначеної статтею 19 Земельного кодексу України, в іншу; зміни виду використання земельної ділянки в межах земель оборони; зміни виду використання земельної ділянки в межах земель сільськогосподарського призначення (окрім наданих для ведення особистого селянського господарства, які можуть використовуватись також для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства без зміни цільового призначення).
42. Аналогічну правову позицію висловлено й у постановах Верховного Суду від 16.07.2020 у справі №802/1447/17-а, від 31.07.2019 у справі №806/5308/15 та від 04.05.2020 у справі за №802/1539/17-а.