ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 лютого 2023 року
м. Київ
справа №160/22424/21
адміністративне провадження № К/990/32375/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шевцової Н.В.,
суддів: Мацедонської В.Е., Данилевич Н.А.,
розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження як суд касаційної інстанції без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 160/22424/21
за позовом ОСОБА_1
до Дніпропетровської обласної прокуратури
про відшкодування матеріальної шкоди
за касаційною скаргою Дніпропетровської обласної прокуратури
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2022 року, прийняте у складі головуючого судді Юркова Е.О.,
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Сафронової С.В., суддів: Чепурнова Д.В., Ясенової Т.І.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Дніпропетровської обласної прокуратури (далі - відповідач), у якому просив стягнути з Держави України в особі Дніпропетровської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 матеріальну шкоду, у вигляді неотриманої частини заробітної плати, а саме посадового окладу, визначеного за частиною третьою статті 81 Закону України "Про прокуратуру", завданої положеннями пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України, що визнані неконституційними, за період з 1 квітня 2020 року до 22 жовтня 2021 року у сумі 245 241,15 грн.
2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що у період з 1 квітня 2020 року до 22 жовтня 2021 року заробітна плата нараховувалася йому відповідно до положень постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (далі - Постанова № 505) замість Закону України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII), що позивач уважає протиправним. При цьому, позивач наполягає, що, з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року у справі № 1-223/2018(2840/18), з 26 березня 2020 року заробітна плата прокурорів повинна регулюватися виключно на підставі статті 81 Закону № 1697-VII.
3. У поданому до суду першої інстанції відзиві на позовну заяву відповідач проти задоволення позовних вимог заперечував, зокрема, звернув увагу на те, що відповідно до пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX (далі - Закон № 113-IX) за прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. У зв`язку з цим відповідач наполягав на тому, що положення статті 81 Закону №1697-VII, зі змінами, внесеними Закон № 113-IX, в частині визначення розміру посадового окладу з розрахунку до прожиткового мінімуму, поширювалася би на позивача виключно у разі успішного проходження ним атестації та переведення до окружної прокуратури, що в цьому випадку не відбулося, оскільки ОСОБА_1 звільнено з посади у зв`язку з неуспішним проходженням атестації, а тому оплата його праці у спірний період правомірно здійснювалася відповідно до положень Постанови № 505.
ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи.
4. ОСОБА_1 наказом Дніпропетровської обласної прокуратури від 6 червня 2017 року № 577к призначено прокурором Павлоградської місцевої прокуратури.
5. Наказом керівника обласної прокуратури Дніпропетровської обласної прокуратури від 19 жовтня 2021 року № 3320к ОСОБА_1 звільнено з посади прокурора Дніпропетровської обласної прокуратури та органів прокуратури та підставі рішення кадрової комісії по неуспішне проходження атестації (підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX) з 22 жовтня 2021 року.
6. Позивачу у період з 1 квітня 2020 року до 22 жовтня 2021 року заробітна плата нараховувалася виходячи з посадового окладу, передбаченого Постановою № 505.
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
7. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2022 року, позов задоволено частково.
7.1. Визнано протиправною бездіяльність Дніпропетровської обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати заробітної плати ОСОБА_1 у період з 1 квітня 2020 року до 22 жовтня 2021 року відповідно до статті 81 Закону №1697-VII, в редакції від 19 вересня 2019 року.
7.2. Зобов`язано Дніпропетровську обласну прокуратуру провести нарахування та виплату ОСОБА_1 заробітної плати за період з 1 квітня 2020 року до 22 жовтня 2021 року, виходячи з розміру посадового окладу, визначеного відповідно до статті 81 Закону №1697-VII, в редакції від 19 вересня 2019 року з урахуванням раніше виплачених сум.
7.3. В задоволенні іншої частини вимог відмовлено.
8. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що на підставі Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року№6-р/2020 втратили чинність положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VII, зі змінами, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування. У зв`язку з цим, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем були допущені порушення статті 43 Конституції України, статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо права володіння людиною своїм майном, статті 81 Закону №1697-VII, відповідно, грошові кошти, а саме, частина заробітної плати у вигляді посадового окладу, яка була недоотримана позивачем, підлягають нарахуванню та виплаті з урахуванням приписів Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020року № 6-р/2020.
8.1. Посилання відповідача на положення пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX суди попередніх інстанцій відхилили з огляду на те, що Законом №113-ІХ не вносилися зміни до Закону №1697-VII щодо умов оплати праці прокурорів до їх переведення до обласної, окружної прокуратури у встановленому законом порядку.
8.2. Разом з тим, з метою ефективно захисту прав, свобод, інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єкта владних повноважень, суд першої інстанції визнав за необхідне вийти за межі позовних вимог та визнати протиправною бездіяльність Дніпропетровської обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати позивачу заробітної плати у період з 1 квітня 2020 року до 22 жовтня 2021 року відповідно до статті 81 Закону №1697-VII, в редакції від 19 вересня 2019 року, та зобов`язати Дніпропетровську обласну прокуратуру провести нарахування заробітної плати позивачу з 1 квітня 2020 року до 22 жовтня 2021 року, у порядку та спосіб, визначений частинами другою, третьою-п`ятою та сьомою статті 81 Закону №1697-VII, та виплатити грошові кошти, які складають різницю між фактично отриманим грошовим забезпеченням та належним до виплати грошовим забезпеченням, розрахованим у порядку та спосіб, визначений частинами другою, третьою-п`ятою та сьомою статті 81 Закону №1697-VII.
ІV. Касаційне оскарження
9. 21 листопада 2022 року у Верховному Суді зареєстровано касаційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2022 року, у якій скаржник просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволених позовних вимог та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволені позовних вимог у повному обсязі.
10. Касаційну скаргу відповідачем подано на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
11. На обґрунтування наявності вказаної підстави касаційного оскарження скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції, ухвалюючи оскаржувані судові рішення, неправильно застосували норми матеріального права, а суд апеляційної інстанції не врахував викладені у постановах Верховного Суду висновки щодо застосування статті 81 Закону №1697-VII у взаємозв`язку з положеннями абзацу третього пункту 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ.
11.1. Так, скаржник зазначає, що відповідно до висновку Верховного Суду щодо застосування положень абзацу 3 пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ, викладеного у постановах від 14 липня 2022 року у справі 600/3960/21-а, від 21 липня 2022 року у справі №280/1992/21, від 28 липня 2022 року у справі №160/8181/21, від 28 липня 2022 року у справі №620/1338/21, від 18 серпня 2022 року у справі №200/2499/21-а, від 18 серпня 2022 року у справі №240/18457/20, на період до дня звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури оплата праці прокурорів, які не завершили процедуру атестації, здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури, а саме: Постанови №505.
11.2. Також скаржник уважає, що суд апеляційної інстанції не врахував висновок Верховного Суду, викладений у постановах від 26 травня 2022 року у справі № 540/1268/21, від 14 вересня 2021 року у справі №320/1874/19, від 21 жовтня 2021 року у справі № 640/154/20, від 04 листопада 2021 року у справі №640/537/20, та допустив не правильне застосування вимог статті 81 Закону №1697-VII (в редакції, що діяла станом на 24 вересня 2019 року), у контексті наявність правових підстав для проведення перерахунку заробітної плати позивача за спірний період, та дійшов помилкового висновку про задоволення позовних вимог в частині визнання протиправною бездіяльності Дніпропетровської обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати частини заробітної плати за цей період.
12. Касаційна скарга містить клопотання про здійснення розгляду справи за участі представника відповідача.
13. Ухвалою Верховного Суду від 12 січня 2023 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою відповідача у зв`язку із доведенням наявності підстави касаційного оскарження, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
14. Від позивача відзив на касаційну скаргу відповідача не надходив, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій в касаційному порядку.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
15. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи
16. Частиною першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
18. Враховуючи вимоги та обґрунтування касаційної скарги, у цьому касаційному провадженні Верховний Суд, надаючи оцінку викладеним у касаційній скарзі доводам щодо незгоди з оскаржуваними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій у частині задоволених позовних вимог, має дати відповідь на питання, чи застосовуються в спірний період положення частини третьої статті 81 Закону №1697-VII, зі змінами, внесеними Законом №113-ІХ, та з врахуванням Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020, до прокурорів, які не пройшли атестацію у період заходів реформування прокуратури відповідно до Закону №113-ІХ.
19. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів визначаються Законом № 1697-VII, який набрав чинності 15 липня 2015 року.
20. Частиною першою статті 81 Закону № 1697-VII установлено, що заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
21. Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу та доплат за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством (частина друга статті 81 Закону № 1697-VII).
22. Відповідно до частини третьої статті 81 Закону №1697-VII посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
23. Фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України (частина сьома статті 81 Закону № 1697-VII).
24. Частиною першою статті 89 Закону №1697-VII передбачено, що фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, а також інших джерел, не заборонених законодавством, у тому числі у випадках, передбачених міжнародними договорами України або проектами міжнародної технічної допомоги, зареєстрованими в установленому порядку.
25. Відповідно до статті 90 Закону №1697-VII фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.
26. За правилами статей 8, 13 Закону України "Про оплату праці" від 24 березня 1995 року №108/95-ВР умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
27. Приписами частин першої та другої статті 23 Бюджетного кодексу України закріплено, що будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
28. Водночас підпунктом 5 пункту 63 Розділу І Закону України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28 грудня 2014 року № 79-VIII розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України доповнено, зокрема, пунктом 26, яким, серед іншого, визначено, що стаття 81 Закону № 1697-VII застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.