ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 340/56/22
адміністративне провадження № К/990/29682/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г.,
за участю:
секретаря судового засідання Лупу Ю.Д.,
представника позивача Сторчоуса О.В.,
представника відповідача Братухіна О.Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у режимі відеоконференції у касаційному порядку адміністративну справу №340/56/22
за позовом Дослідно-селекційного дендрологічного лісового центру "Веселі Боковеньки"
до Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області)
про визнання неправомірними дій та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області)
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2022 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Бишевської Н.А., суддів Добродняк І.Ю., Семененка Я.В.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. 5 січня 2022 року Дослідно-селекційний дендрологічний лісовий центр "Веселі Боковеньки" (далі також - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) (далі також - відповідач, скаржник), у якому просив:
визнати неправомірними дії Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області) щодо проведення планової перевірки Дослідно-селекційного дендрологічного лісогосподарського центру "Веселі Боковеньки" в період з 10 серпня 2021 року по 16 серпня 2021 року.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2022 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
3. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу, однак позивач таким правом не скористався. Також, суд не виявив в діях відповідача недотримання вимог щодо процедури проведення перевірки та оформлення контролюючим органом результатів перевірки.
4. Крім того, суд відхилив доводи позивача про те, що він не може бути суб`єктом перевірки так як є неприбутковою організацією, а отже не є суб`єктом господарювання, оскільки пунктом 5 статті 55 Господарського кодексу України визначено, що суб`єкти господарювання це господарські організації, які діють на основі права власності, права господарського відання чи оперативного управління, мають статус юридичної особи, що визначається цивільним законодавством та цим Кодексом, а відповідно до пункту 4 Положення про Дослідно-селекційний дендрологічний лісогосподарський центр "Веселі Боковеньки", затвердженого Наказом Державного комітету лісового господарства України від 13 серпня 2007 року №434, позивач є юридичною особою та в розумінні статті 55 Господарського кодексу України є суб`єктом господарювання.
5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2022 року апеляційну скаргу позивача задоволено, рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15 квітня 2022 року скасовано та прийнято нове рішення, яким позов задоволено повністю.
6. Ухвалюючи зазначене рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивач під час розгляду справи судом першої інстанції вказував на неотримання ним письмового повідомлення про проведення планового заходу, а відповідач під час розгляду справи судом першої інстанції не подав до матеріалів справи докази виконання ним приписів частини четвертої статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 5 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон №877-V) щодо письмового повідомлення позивача про проведення планового заходу, тому суд першої інстанції помилково дійшов висновку про дотримання відповідачем вимог щодо процедури проведення перевірки
7. Суд апеляційної інстанції не прийняв до уваги докази відправлення повідомлення позивачу про проведення планового заходу, які подані відповідачем до справи разом із відзивом на апеляційну скаргу, оскільки всупереч приписам частини четвертої статті 308 КАС України відповідач не довів неможливість їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування вказаним судом норм матеріального права, відповідач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
9. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що оскаржуване судове рішення ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема, положень Закону № 877-V щодо письмового повідомлення про проведення планового заходу державного контролю.
10. Скаржник зауважує, що суд апеляційної інстанції повинен був з`ясувати чи дотримався відповідач вимог частини четвертої статті 5 Закону № 877-V щодо повідомлення про проведення планового заходу державного контролю чи ні, оскільки, за твердженням скаржника, судом не досліджено надані відповідачем докази, а відхилено їх, проявляючи надмірний формалізм, внаслідок чого суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про неналежне виконання відповідачем приписів частини четвертої статті 5 Закону № 877-V.
11. У зв`язку із цим, а також зважаючи на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 4 червня 2021 року у справі № 160/2734/20, скаржник наголошує на необхідності скасування оскаржуваного рішення.
12. Крім того, скаржник звертає увагу на необхідності врахування судом висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 5 грудня 2018 року у справа № П/9901/736/18, щодо уникнення занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але і реальним.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
13. Касаційна скарга надійшла до Суду 28 жовтня 2022 року.
14. Ухвалою Верховного Суду від 9 листопада 2022 року відкрито касаційне провадження у справі №340/56/22, витребувано адміністративну справу та запропоновано позивачу надати відзив на касаційну скаргу.
15. Ухвалою Верховного Суду від 23 січня 2023 року постановлено закінчити підготовчі дії у справі та призначено справу №340/56/22 до розгляду в судове засідання з повідомленням та викликом учасників справи колегією у складі трьох суддів на 7 лютого 2023 року на 14:00 год. При цьому зазначеною ухвалою визнано обов`язковою явку представника Державної екологічної інспекції Придніпровського округу (Дніпропетровська та Кіровоградська області).
16. У судовому засіданні представник відповідача надав усні пояснення, підтримав доводи касаційної скарги та просив її задовольнити, рішення суду апеляційної інстанції скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
17. У судовому засіданні представник позивача надав усні пояснення, підтримав доводи, викладені у відзиві на касаційну скаргу, та просив залишити скаргу відповідача без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанцій - без змін.
Позиція інших учасників справи
18. 3 січня 2023 року до Суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу відповідача, в якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
19. Позивач, зокрема зазначає, що Законом № 877-V передбачено обов`язок органів державного нагляду (контролю) здійснювати письмове повідомлення суб`єкта господарювання про проведення позапланового заходу не пізніше як за десять днів до дня здійснення цього заходу. Тому, відсутність такого повідомлення є не формальним, а істотним порушенням закону та є підставою для оспорення акта. Сам по собі факт допуску працівників відповідача до проведення планової перевірки та безпосередня участь у ній аж ніяк не позбавляє права оскарження результатів такої перевірки позивачем.
20. 3 лютого 2023 року до Суду надійшов другий відзив позивача на касаційну скаргу відповідача, в якому, зокрема, зазначається про необхідність урахування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 5 грудня 2018 року у справі №160/2734/20, щодо можливості подання доказів до суду апеляційної інстанції.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
21. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що наказом Державної екологічної інспекції України №454 від 27 листопада 2020 року затверджено план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної екологічної інспекції України на 2021 рік та передбачено перевірку позивача.
22. Наказом відповідача від 30 липня 2020 року №1237 "Про проведення планового заходу на ДСДЛЦ "Веселі Боковеньки" призначено здійснити перевірку позивача у період з 3 серпня 2021 року по 16 серпня 2021 року на предмет дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
23. На підставі направлення відповідача від 30 липня 2021 року №4-958-61 для здійснення з 3 серпня 2021 року по 16 серпня 2021 року планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання позивачем вимог природоохоронного законодавства направлені уповноважені посадові особи відповідача.
24. За наслідками перевірки складено акт від 16 серпня 2021 року №212/5/5.1/5.2/21, у якому відображено опис виявлених порушень вимог природоохоронного законодавства.
25. Позивач, вважаючи дії відповідача щодо проведення перевірки протиправними, звернувся до суду за захистом своїх прав.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
27. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
28. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
29. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
30. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2022 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є прийнятні з огляду на таке.
31. Відповідно статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
33. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.
У той же час, суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
34. Норми матеріального права в цій справі суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
35. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом №877-V.
36. Так, відповідно до частини першої статті 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі органи державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
37. Згідно із частиною першою статті 5 Закону №877-V планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб`єкта господарювання та виправлення технічних помилок.
Річні плани здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) на відповідний плановий період з урахуванням узгоджених дат початку та строків здійснення визначених у плані здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) затверджують органи державного нагляду (контролю), оприлюднюють на своїх офіційних веб-сайтах та вносять відомості до інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому.
38. Судами попередніх інстанцій встановлено, що наказом Державної екологічної інспекції України від 27 листопада 2020 року №454 затверджено План здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної екологічної інспекції України на 2021 рік (далі по тексту - План). План внесено до пілотного модуля планування заходів державного нагляду (контролю) Інтегрованої автоматизованої системи та опубліковано на офіційному веб-сайті Державної екологічної інспекції України. Одним з пунктів Плану визначено проведення планового заходу (контролю) з питань охорони навколишнього природного середовища регіонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів в Дослідно-селекційному дендрологічному лісогосподарському центрі "Веселі Боковеньки", датою початку проведення заходу визначено 3 серпня 2022 року.