ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 695/2607/17
адміністративне провадження № К/9901/51471/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Золотоніської районної ради Черкаської області
на рішення Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області від 02.01.2018 (суддя Середа Л.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24.04.2018 (колегія у складі суддів Ісаєнко Ю.А., Земляної Г.В., Сорочко Є.О.)
у справі №695/2607/17
за позовом Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю "Пальміравідгодівля"
до Золотоніської районної ради Черкаської області
про визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. Сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю "Пальміравідгодівля" (далі - СТОВ "Пальміравідгодівля", позивач) звернулося до Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області з позовом до Золотоніської районної ради Черкаської області.
2. У позові просило про визнання протиправним та скасування пп. 1.7 п. 1 Рішення Золотоніської районної ради від 25.12.2015 №2-18/VII, яким затверджено матеріали технічної документації з нормативно-грошової оцінки земельної ділянки під господарськими будівлями та дворами загальною площею 34,0241 га, яка розташована в адміністративних межах Вознесенської сільської ради Золотоніського району Черкаської області (за межами населеного пункту) в розмірі 9656571,21 грн.
3. Рішенням Золотоніського міськрайонного суду Черкаської області від 02.01.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 24.04.2018, позов задоволено.
4. 23.05.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій відповідач просив скасувати судові рішення та ухвалити нове - про відмову в задоволенні позову.
5. Ухвалою Верховного Суду від 06.06.2018 відкрито касаційне провадження.
6. Сторони клопотали про розгляд справи за їх участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Позивач є орендарем земельної ділянки сільськогосподарського призначення під господарськими будівлями і дворами площею 34,0241 гектарів, кадастровий номер 7121582000:06:002:0001, яка знаходиться в адміністративних межах Вознесенської сільської ради Золотоніського району Черкаської області за межами населеного пункту, що посвідчується договором оренди землі від 01.02.2005, зареєстрованим 16.05.2005 в Черкаській регіональній філії ДП "Центр ДЗК" за №040578400183 із змінами.
8. Рішенням Золотоніської районної ради №2-18/VII від 25.12.2015 (далі - Рішення від 25.12.2015) було затверджено матеріали технічної документації з нормативно грошової оцінки земельних ділянок.
9. Цим рішенням районна рада затвердила матеріали технічної документації з нормативно-грошової оцінки земельних ділянок, в тому числі земельної ділянки під господарськими будівлями та дворами загальною площею 34,0241 га, яка розташована в адміністративних межах Вознесенської сільської ради Золотоніського району (за межами населеного пункту). Відповідно до п. 1.7 вказаного рішення нормативна грошова оцінка цієї земельної ділянки становить 9656571,21 грн.
10. Позивач не згоден з такою оцінкою, тому звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
11. Позивач стверджує, що про рішення від 25.12.2015 дізнався з листа Золотоніської об`єднаної державної податкової інспекції №2674/23-13-12-025 від 21.03.2017.
12. З рішенням позивач не згоден. Вважає, що воно має ознаки регуляторного акта. Однак відповідач в порушення норм Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" не оприлюднював відповідний проект вказаного рішення, його аналіз та саме рішення, чим унеможливив участь позивача в його обговоренні та прийнятті. Позивач об`єктивно не мав можливості своєчасно реалізувати свої права, в тому числі і право на звернення до суду.
Рішення порушує право користувача земельної ділянки на сплату погодженого та очікуваного розміру орендної плати за користування земельною ділянкою. Це спричиняє погіршення економічно-фінансового стану позивача, адже зростання нормативно-грошової оцінки земельної ділянки у 12 разів підвищує орендну плату.
13. Відповідач проти позову заперечував. Вважає, що воно є актом індивідуальної дії, а тому до таких правовідносин не потрібно застосовувати норми Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Рішення було розміщено на офіційній веб-сторінці Золотоніської районної ради в мережі Інтернет, а тому позивач мав можливість з ним ознайомитися.
Покликаючись на норми Закону України "Про оцінку земель", відповідач стверджував, що нормативно-грошова оцінка розташованих за межами населених пунктів земельних ділянок сільськогосподарського призначення здійснюється не рідше ніж один раз на 5-7 років. Оскільки позивач не мав бажання замовити виготовлення нормативної грошової оцінки земельної ділянки, відповідач замовив оцінку самостійно.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд інстанції, дійшов висновку, що рішення від 25.12.2015 не містить чіткого визначення самої земельної ділянки, її конкретного місця знаходження, кадастрового номеру, особи орендаря, який нею користується, не визначає осіб, яких стосується. Тому рішення не є актом індивідуальної дії.
Водночас, рішення регулює організаційні відносини з наданням в оренду земельних ділянок у населених пунктах, які зазначені в ньому, правові відносини між орендодавцем та орендарями по використанню земельних ділянок, а також порядок розрахунку орендної плати землі. За таких обставин Рішення від 25.12.2015 за своїми ознаками є нормативно-правовим актом.
Враховуючи, що вказане рішення прийняте уповноваженим регуляторним органом, яке спрямоване на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторними органами та іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, тобто є рішенням, яким встановлюється норма права щодо відсоткових ставок, які використовуються для розрахунку плати за землю, спірний нормативний акт спрямований на безпосереднє врегулювання господарських відносин, отже, він є регуляторним актом.
Відповідно до ст. 36 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо, зокрема, відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.
Оскільки проект регуляторного акта не був оприлюднений у встановленому законом порядку та відсутній аналіз регуляторного впливу такого акту, суд дійшов висновку про порушення відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення.
Стосовно строку звернення до суду, суд взяв до уваги, що позивач не мав можливості реалізувати право на звернення до суду раніше, ніж отримав лист Золотоніської ОДПІ №2674/23-13-12-025 від 21.03.2017, оскільки оскаржуване рішення не було належним чином опубліковано.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
15. Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на невідповідність висновків судів першої та апеляційної інстанцій фактичним обставинам справи, порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, зокрема, ст. 72 КАС України, а саме:
А) на підтвердження того, що рішення органів місцевого самоврядування про затвердження нормативної грошової оцінки земель не відносяться до регуляторних актів, відповідач надавав суду копії листів Голови Державної регуляторної служби України Ляпіної К.М. від 05.02.2016 №1145/0/20, Золотоніської районної ради від 03.01.2017 №7/01-13, роздруківки роз`яснень щодо застосування органами місцевого самоврядування вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" при прийнятті рішень про затвердження нормативної грошової оцінки земель. Вказані докази не були взяті судами попередніх інстанцій до уваги, у зв`язку з чим було зроблено невірний висновок щодо приналежності оскаржуваного рішення відповідача до регуляторних актів;
Б) у матеріалах технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки є позитивний висновок державної експертизи землевпорядної документації від 26.10.2015 №1395, що відповідно до ст. 35 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" є підставою для прийняття відповідного рішення органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування;
В) позивач пропустив строк звернення до суду, оскільки подав позов 18.09.2017 та не просив суд поновити строк звернення;
Г) суд апеляційної інстанції не забезпечив дотримання статей 131№ та 131І Конституції України щодо представництва інтересів позивача в суді адвокатом, адже таке представництво в суді апеляційної інстанції здійснювала Дишлева І.О. ;
Ґ) суд апеляційної інстанції протиправно не залучив до участі Вознесенську сільську раду, адже орендна плата за земельну ділянку надходить саме до її місцевого бюджету.
16. У відзиві позивач покликається на правомірність рішень судів першої та апеляційної інстанцій. Зазначає, що:
А) оскаржуване рішення відповідача не містить ознак акту індивідуальної дії та є регуляторним актом. Відповідач порушив порядок оприлюднення проекту акта;
Б) висновок державної експертизи землевпорядної документації від 26.10.2015 №1395 скасований постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 27.02.2018 у справі №823/1407/17;
В) позивач дотримався строку звернення до суду, адже про оскаржуване рішення дізнався з листа Золотоніської об`єднаної державної податкової інспекції від 21.03.2017 №2674/23-13-12-025, що було досліджено судом першої інстанції.
Г) у судовому процесі у суді апеляційної інстанції позивач брав участь відповідно до ч. 1 ст. 55 КАС України шляхом самопредставництва юридичної особи, всі документи були підписані чинним директором СТОВ "Пальміравідгодівля" Сень Миколою Андрійовичем.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги й відзиву на неї та дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення з таких мотивів.
18. Ключовим правовим питанням у справі є належність оскаржуваного Рішення Золотоніської районної ради від 25.12.2015 №2-18/VII до регуляторних нормативно-правових актів.
19. Згідно з ч. 1 ст. 206 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) використання землі в Україні є платним. Об`єктом плати за землю є земельна ділянка.
20. Частинами 1-3 ст. 201 ЗК України передбачено, що грошова оцінка земельних ділянок визначається на рентній основі. Залежно від призначення та порядку проведення грошова оцінка земельних ділянок може бути нормативною і експертною. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.
21. Статтею 1 Закону України "Про оцінку земель" від 11.12.2003 №1378-IV (далі - Закон №1378-IV) визначено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами; рентний дохід - дохід, який можна отримати із землі як фактора виробництва залежно від якості та місця розташування земельної ділянки.
22. Частиною 5 ст. 5 Закону №1378-IV встановлено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, державного мита при міні, спадкуванні (крім випадків спадкування спадкоємцями першої та другої черги за законом (як випадків спадкування ними за законом, так і випадків спадкування ними за заповітом) і за правом представлення, а також випадків спадкування власності, вартість якої оподатковується за нульовою ставкою) та даруванні земельних ділянок згідно із законом, орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, вартості земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд, а також при розробці показників та механізмів економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель.
23. У свою чергу, відповідно до ст. 144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
24. Статтею 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, серед іншого, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України (п. 34-35 ч. 1).
25. Відповідно до ч. 3 ст. 201 ЗК України нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.
26. Згідно з ч. 1 ст. 23 Закону України "Про оцінку земель" технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.
27. Частинами 1, 2, 10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.