П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 лютого 2023 року
м. Київ
Справа № 260/3380/21
Провадження № 11-133апп22
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів Британчука В.В., Власова Ю.Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М.,Золотнікова О. С., Катеринчук Л.Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Штелик С. П.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, треті особи: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Закарпатської області, Недержавна некомерційна професійна організація "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України, Рада адвокатів Закарпатської області, в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя Національного агентства з питань запобігання корупції Амплеєв Олександр Володимирович, Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Новіков Олександр Федорович, про визнання дій протиправними
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2022 року (судді Затолочний В. С., Качмар В. Я., Курилець А. Р.),
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У серпні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК), за участю третіх осіб: Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області (далі - КДКА Закарпатської області), Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України, Ради адвокатів Закарпатської області, в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК Амплеєва О. В., Голови НАЗК Новікова О. Ф., про визнання протиправними дій НАЗК щодо визначення ОСОБА_1 суб?єктом декларування відповідно до Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII "Про запобігання корупції" (далі - Закон № 1700-VII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та щодо направлення їй повідомлення від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21 про неподання декларації за 2020 рік як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - повідомлення), та про зобовʼязання її подати таку декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.
2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначила, що займається адвокатською діяльністю на підставі cвідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю серії РН № 816, виданого на підставі рішення Рівненської обласної кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури від 08 липня 2011 року № 16. 18 березня 2017 року конференцією адвокатів Закарпатської області її обрано членом дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області. 27 липня 2021 року вона отримала від НАЗК повідомлення про факт неподання нею декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за підписом в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК Амплеєва О. В .
3. На думку позивачки, діяльність адвокатури не є пов?язаною з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, державні органи не можуть втручатися в її роботу, а тому на членів КДКА не поширюється дія Закону № 1700-VII в частині можливості віднесення їх до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
4. На переконання ОСОБА_1, направлення їй повідомлення з вимогою про подання нею декларації за 2020 рік суперечить положенням частини першої статті 1, підпункту "в" пункту 2 частини першої статті 3 та частини першої статті 45 Закону № 1700-VII.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
5. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року позовні вимоги задоволено: визнано протиправними дії НАЗК щодо визначення ОСОБА_1 субʼєктом декларування відповідно до Закону № 1700-VII та щодо направлення їй повідомлення від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21 про неподання нею декларації за 2020 рік і про зобовʼязання її як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, подати таку декларацію відповідно до частини першої статті 45 цього Закону.
6. Постановляючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що на момент розгляду цієї справи редакція підпункту "в" пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII прямо не визначала ОСОБА_1 як суб?єкта, на якого поширюється дія цього Закону, що, у свою чергу, свідчить про протиправність дій відповідача щодо покладення на неї обов?язку подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.
7. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2022 року скасовано рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року та ухвалено нове рішення, яким відмовлено в задоволенні позову.
8. Ухвалюючи цю постанову, суд апеляційної інстанції не погодився із судом першої інстанції про те, що направлення відповідачем оскаржуваного повідомлення порушує права позивачки, оскільки зміст повідомлення є таким, що має інформаційний характер з приводу необхідності подання декларації та правових наслідків щодо такої неподачі. Самі ж дії відповідача, що проявилися у направленні повідомлення, є такими, що спрямовані на виконання ним обов`язку, покладеного на нього частиною другою статті 51-2 Закону № 1700-VII, а відтак відповідають положенням законодавства.
9. Відносно доводів ОСОБА_1 щодо того, чи є вона як член дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та чи зобов?язана вона у зв?язку із цим подавати декларацію, суд апеляційної інстанції зазначив, що вирішення вказаних питань відноситься до компетенції органів, уповноважених на складення адміністративного протоколу за несвоєчасну подачу декларації, та органу досудового розслідування при притягненні до кримінальної відповідальності в разі неподання декларації. У випадку притягнення позивачки до адміністративної чи кримінальної відповідальності уповноваженим органом на вирішення цього питання буде відповідний суд під час розгляду справи про притягнення позивачки до адміністративної чи кримінальної відповідальності.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
10. Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, позивачка подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просила скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
11. На думку ОСОБА_1, КДКА є органом адвокатського самоврядування, створеним з іншою метою, ніж органи державної влади, державного управління та органи місцевого самоврядування. КДКА не уповноважена Законом України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" (далі - Закон № 5076-VI) на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Адвокатська діяльність є незалежною, а тому державні органи не можуть втручатись в її роботу. Положення підпункту "в" пункту 2 частини першої статті 3 та абзацу другого частини третьої статті 45 Закону № 1700-VIІ не відповідають принципу юридичної визначеності, оскільки не дають змоги невизначеним адресатам цих норм з достатньою точністю з?ясовувати свої обов?язки щодо подання декларації.
12. На переконання позивачки, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про непорушення її прав відповідачем станом на момент звернення до суду із цим позовом. Направленим їй повідомленням відповідач поклав на неї обов?язок подачі декларації, який вона не повинна виконувати, що порушило її життєдіяльність, оскільки вона змушена звертатись до суду, а також права на повагу до приватного і сімейного життя, на повагу до гідності і честі, на недоторканність ділової репутації.
13. Також позивачка вважає, що для правильного вирішення спору в цій справі достатньо встановити, чи є вона суб?єктом, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у розумінні підпункту "в" пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VIІ, однак суд апеляційної інстанції не з?ясував цієї обставини.
14. Позивачка зазначає, що склад суду апеляційної інстанції, який здійснював розгляд цієї справи, є неповноважним, оскільки їй та її представнику суд не повідомив про зміну його складу та не роз?яснив право заявити йому відвід. Крім того, їй не направлено належним чином засвідчену копію судового рішення, що свідчить про упереджене ставлення суду апеляційної інстанції до неї та про ігнорування її прав.
Позиція інших учасників справи
15. У відзиві на касаційну скаргу відповідач заперечив щодо доводів, викладених позивачкою у касаційній скарзі, з мотивів їх необґрунтованості та безпідставності. Зазначив, що оскаржуване судове рішення ухвалене на підставі всебічного та повного дослідження доказів і аргументів сторін, з правильним застосуванням норм матеріального та при дотриманні норм процесуального права, а тому відсутні підстави для його скасування.
16. На думку відповідача, зі змісту положення підпункту "в" пункту 2 частини першої статті 3Закону № 1700-VIІ вбачається, що дія цього Закону поширюється на невизначене коло осіб (у тому числі тих, які не займають посад в органах державної влади чи органах місцевого самоврядування), які є членами конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до інших законів.
17. Поширення дії Закону № 1700-VIІ на членів деяких органів адвокатського самоврядування жодним чином не порушує принципу незалежності ні адвокатури в цілому, ні окремих адвокатів, оскільки не стосується питань функціонування адвокатури / адвокатського самоврядування чи безпосередньої діяльності адвокатів - здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту.
18. Дії відповідача на етапі направлення позивачці повідомлення не порушують її прав. У цьому випадку НАЗК повідомило позивача про необхідність подачі декларації та попередило про наслідки її неподання взагалі чи протягом десяти днів з дня отримання повідомлення. Тобто у позивачки були межі розсуду та вибору, а саме подати декларацію чи не подавати її взагалі.
19. Відповідач зауважує, що на момент виникнення спірних правовідносин та звернення позивачки до суду із цим позовом зміни до законодавства, які б свідчили про виключення ОСОБА_1 з числа суб?єктів декларування відповідно до положень Закону № 1700-VIІ, не вносились. Наявність відповідного законопроекту на розгляді у Верховній Раді України не підтверджує доводів позивачки та не свідчить про протиправність дій НАЗК.
20. Від третьої особи - Недержавної некомерційної професійної організації "Національна асоціація адвокатів України" в особі Ради адвокатів України до суду надійшли письмові пояснення, в яких ця особа зазначає про підтримання доводів, викладених у касаційній скарзі.
21. Суть спору в межах спірних правовідносин полягає в тому, що ОСОБА_1 не є суб?єктом декларування відповідно до Закону № 1700-VIІ, а отже, доказом порушення її прав на момент звернення до суду є факт неправомірного, безпідставного віднесення позивачки відповідачем до кола суб?єктів декларування в розумінні підпункту "в" пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VIІ, що суперечить гарантіям незалежності адвокатури.
22. Зазначає, що на момент направлення повідомлення позивачці жодного порядку, яким була б врегульована процедура проведення контролю щодо своєчасності подання декларацій, не існувало. Таким чином, відповідач, надсилаючи позивачці повідомлення про факт неподання декларації, перевищив свої повноваження, визначені Законом № 1700-VIІ, що призвело до порушення прав і свобод позивачки.
Рух касаційної скарги
23. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 14 липня 2022 року відкрив касаційне провадження у цій справі, а ухвалою від 10 листопада 2022 року передав її на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
24. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 30 листопада 2022 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
25. ОСОБА_1 є особою, яка має право здійснювати адвокатську діяльність, що підтверджується свідоцтвом про право на зайняття адвокатською діяльністю серії РН № 816, виданим Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури Рівненської області на підставі рішення від 08 липня 2011 року № 16.
26. Згідно з витягом з протоколу конференції адвокатів Закарпатської області від 18 березня 2017 року конференцією адвокатів Закарпатської області позивачку обрано членом дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області.
27. 27 липня 2021 року на поштову адресу позивачки, яка зазначена в Єдиному реєстрі адвокатів України, надійшло повідомлення НАЗК від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21 про факт неподання нею декларації за підписом в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК Амплеєва О. В .
28. Вважаючи дії НАЗК щодо покладення на неї обов?язку подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII, протиправними, позивачка звернулася до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
29. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов?язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов?язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
31. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
32. Згідно із частинами першою та третьою статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
33. Конституційний Суд України у Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп зазначив, що частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства, має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.
34. У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб?єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
35. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.
36. Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
37. Рішення, прийняті суб?єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час
здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб?єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
38. Обов?язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб?єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
39. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.