Постанова
Іменем України
08 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 666/3519/14-ц
провадження № 61-2040св21
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: головуючого - Крата В. І. (суддя-доповідач), суддів: Антоненко Н. О., Дундар І. О., Краснощокова Є. В., Русинчука М. М.,
учасники справи:
позивач - заступник прокурора Херсонської області в інтересах держави,
відповідачі: Херсонська обласна державна адміністрація, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_30, ОСОБА_31, ОСОБА_32, ОСОБА_33, ОСОБА_34, ОСОБА_35, ОСОБА_36, ОСОБА_37, ОСОБА_38, ОСОБА_39, ОСОБА_40, ОСОБА_41, ОСОБА_42, ОСОБА_43, ОСОБА_44, ОСОБА_45, ОСОБА_46, ОСОБА_47, ОСОБА_48, ОСОБА_49, ОСОБА_50, ОСОБА_51, ОСОБА_52, ОСОБА_53, ОСОБА_54, ОСОБА_55, ОСОБА_56, ОСОБА_57, ОСОБА_58, ОСОБА_59, ОСОБА_60, ОСОБА_61, ОСОБА_62, ОСОБА_63, ОСОБА_64, ОСОБА_65, ОСОБА_66, ОСОБА_67, ОСОБА_68, ОСОБА_69, ОСОБА_70, ОСОБА_71, ОСОБА_72, ОСОБА_73, ОСОБА_74, ОСОБА_75,
треті особи: Херсонська міська рада, ОСОБА_76, ОСОБА_77, ОСОБА_78, ОСОБА_79,
розглянув у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу заступника керівника Херсонської обласної прокуратури на рішення Херсонського міського суду Херсонської області від 02 березня 2020 року в складі судді: Майдан С. І., та на постанову Херсонського апеляційного суду від 17 листопада 2020 року в складі колегії суддів: Кутурланової О. В., Майданіка В. В., Орловської Н. В.,
Історія справи
Короткий зміст позову
У травні 2014 року заступник прокурора Херсонської області в інтересах держави (далі - прокурор) звернувся із позовом до Херсонської ОДА, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_23, ОСОБА_24, ОСОБА_25, ОСОБА_26, ОСОБА_27, ОСОБА_28, ОСОБА_29, ОСОБА_80, ОСОБА_81, ОСОБА_82, ОСОБА_83, ОСОБА_84, ОСОБА_85, ОСОБА_86, ОСОБА_87, ОСОБА_88, ОСОБА_89, ОСОБА_90, ОСОБА_91, ОСОБА_92, ОСОБА_93, ОСОБА_94, ОСОБА_95, ОСОБА_96, ОСОБА_97, ОСОБА_98, ОСОБА_99, ОСОБА_100, ОСОБА_101, ОСОБА_102, ОСОБА_103, ОСОБА_104, ОСОБА_105, ОСОБА_106, ОСОБА_107, ОСОБА_108, ОСОБА_109, ОСОБА_110, ОСОБА_111, ОСОБА_112, ОСОБА_113, ОСОБА_114, ОСОБА_115, ОСОБА_116, ОСОБА_117, ОСОБА_118, ОСОБА_119, ОСОБА_120, ОСОБА_121, ОСОБА_122, ОСОБА_123, ОСОБА_124, ОСОБА_125, треті особи: Херсонська міська рада, ОСОБА_126, ОСОБА_127, ОСОБА_128, ОСОБА_129, про визнання незаконними (недійсними) розпоряджень, державних актів на право власності на земельні ділянки та зобов`язання повернути земельні ділянки.
Позов мотивований тим, що розпорядженням Херсонської ОДА від 13 січня 2010 року №9 відповідачам надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства на території Херсонської міської ради (за межами м. Херсона) зі складу земель запасу сільськогосподарського призначення, орієнтовною площею по 2,0 га кожному, які раніше перебували у користуванні КСП "Овочевий" Зеленівської селищної ради Дніпровського району м. Херсона.
Розпорядженням Херсонської ОДА від 27 січня 2010 року №57 затверджено проект землеустрою та надано у власність відповідачам земельні ділянки відповідної площі кожному (землі сільськогосподарського призначення) зі складу земель запасу, що розташовані на території Херсонської міської ради (за межами міста Херсона) для ведення особистого селянського господарства і 05 березня 2010 року відповідачі отримали Державні акти на право власності на земельні ділянки.
Позивач посилався на те, що відведення земельних ділянок у власність громадян проведено з порушенням вимог земельного та містобудівного законодавства, так як розташування наданих відповідачам у власність спірних земельних ділянок не відповідає вимогам Генерального плану м. Херсона, затвердженому рішенням Херсонської міської ради від 25 липня 2003 року №324, за яким ці землі повинні використовуватись для продовження житлової забудови району " ІНФОРМАЦІЯ_1" та для розміщення садибної житлової забудови м. Херсона і згідно містобудівної документації м. Херсона не передбачено розміщення особистих селянських господарств на даних земельних ділянках, вважає оскаржувані розпорядження незаконними.
Прокурор зазначав, що передача земельної ділянки площею 1,71 га у власність ОСОБА_16 проведена без урахування того, що згідно з розпорядженням Цюрупинської РДА від 23 квітня 2008 року № 353 ОСОБА_16 вже отримала у власність земельну ділянку площею 1,5314 га на території Цюрупинської міської ради для ведення особистого селянського господарства, що підтверджується державним актом на право власності на земельну ділянку серії ЯЕ № 941555 від 10 червня 2008 року, а тому не мала права на безоплатну передачу їй у власність цієї земельної ділянки, оскільки використала своє право безоплатної передачі у власність землі у межах норм, встановлених законом.
Надання земельних ділянок у власність громадянам проведено з порушенням вимог статей 116, 118, 121 ЗК України, статей 17, 20 Закону України "Про основи містобудування", статті 1, частини четвертої статті 3, частини другої статті 12 Закону України "Про планування і забудову територій".
Заступник прокурора Херсонської області в інтересах держави, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив:
поновити строк звернення до суду з огляду на те, що про порушення вимог законодавства при наданні земельних ділянок у власність громадян стало відомо у травні 2014 року;
визнати незаконним (недійсним) розпорядження Херсонської ОДА від 13 січня 2010 року №9, яким надано дозвіл відповідачам на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства на території Херсонської міської ради (за межами м. Херсона) зі складу земель запасу сільськогосподарського призначення, орієнтовною площею по 2,0 га кожному;
визнати незаконним (недійсним) розпорядження Херсонської ОДА від 27 січня 2010 року № 57, яким затверджено проект землеустрою та надано у власність земельні ділянки загальною площею 132,9 га (землі сільськогосподарського призначення) зі складу земель запасу, розташовані на території Херсонської міської ради (за межами міста Херсона) для ведення особистого селянського господарства відповідачам;
визнати недійсними державні акти на право власності на земельні ділянки, надані відповідачам для ведення особистого селянського господарства;
зобов`язати відповідачів повернути земельні ділянки до державної власності.
Короткий зміст рішень судів першої, апеляційної та касаційної інстанцій
Рішенням Дніпровського районного суду м. Херсона від 10 грудня 2014 року у складі судді: Заболотного В. М., поновлено позивачу процесуальний строк на звернення з позовною заявою до суду.
Позов прокурора задоволено.
Визнано незаконним (недійсним) розпорядження Херсонської ОДА № 9 від 13 січня 2010 року, яким надано дозвіл громадянам відповідачам-фізичним особам на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства на території Херсонської міської ради (за межами м. Херсона) зі складу земель запасу сільськогосподарського призначення, орієнтовною площею по 2,0 га кожному.
Визнано незаконним (недійсним) розпорядження Херсонської ОДА № 57 від 27 січня 2010 року, яким затверджено проект землеустрою та надано у власність земельні ділянки загальною площею 132,9 га (землі сільськогосподарського призначення) зі складу земель запасу, розташовані на території Херсонської міської ради (за межами міста Херсона), для ведення особистого селянського господарства громадянам відповідачам-фізичним особам.
Визнано недійсними державні акти на право власності на спірні земельні ділянки, видані відповідачам-фізичних особам та зобов`язано відповідачів-фізичних осіб повернути спірні земельні ділянки до земель державної власності.
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що при наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок загальною площею 132,90 га відповідачам у справі (всього 79 осіб) для ведення особистого селянського господарства на території Херсонської міської ради, за межами населеного пункту, який було погоджено управлінням Держкомзему у місті Херсоні та управлінням містобудування та архітектури Херсонської міської ради, не було враховано, що відповідно до постанови Ради Міністрів України від 30 травня 1984 року № 231 (згідно з генеральним планом розвитку міста) ці землі було передано до земель запасу Херсонської міської ради в складі 306,3 га земель радгоспу "Овочевий" та що відповідно до Генерального плану м. Херсона, затвердженого рішенням міської ради від 26 грудня 2003 року № 443, земельні ділянки загальною площею 232,90 га, які були передані у власність відповідачів для ведення особистого селянського господарства на підставі спірного розпорядження, згідно з Генеральним планом за функціональним призначенням належать до садибної житлової забудови та зелених насаджень. З 2003 року, тобто із часу включення спірних земельних ділянок до Генерального плану міста Херсона під забудову, коригування діючого Генерального плану міста Херсона в порядку, визначеному розділом 5 ДБН Б.1-3-97 не здійснювалося, зміни до плану щодо майбутнього використання цієї землі не під забудову, а за іншим цільовим призначенням не вносилися. Отже, земельні ділянки передано у власність відповідачів для ведення особистого селянського господарства, які Генеральним планом м. Херсона не передбачені для даних потреб. Відповідно до Генерального плану міста Херсона пріоритетним видом використання території, на якій розташовано спірні земельні ділянки громадян, є саме житлова забудова. Таким чином, внаслідок надання Херсонською обласною державною адміністрацією громадянам у власність земельних ділянок з порушенням вимог Генерального плану міста Херсона на цей час неможливо реалізувати містобудівну документацію в частині використання території для містобудівних потреб та забезпечення сталого розвитку міста Херсона, що є порушенням вимог статей 18, 19 Закону України "Про основи містобудування", а вилучення (викуп) земельних ділянок наданих з порушенням вимог закону призведе до заподіяння шкоди державі.
Ухвалою апеляційного суду Херсонської області від 06 березня 2015 року в складі колегії суддів: Лісової Г. Є., Прокопчук Л. П., Базіль Л. В., апеляційні скарги відповідачів ОСОБА_17, ОСОБА_130, представника ОСОБА_131, який діє від імені ОСОБА_12, представника ОСОБА_106, яка діє від імені ОСОБА_132, представника ОСОБА_133, яка діє від імені ОСОБА_118, ОСОБА_96, ОСОБА_95, ОСОБА_23, ОСОБА_107, ОСОБА_97, ОСОБА_112, ОСОБА_124, ОСОБА_85, ОСОБА_102, ОСОБА_103, ОСОБА_91, ОСОБА_92 відхилено, а рішення Дніпровського районного суду м. Херсона від 10 грудня 2014 року залишено без змін.
Внесено виправлення в резолютивну частину рішення, вказавши про визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку серія ЯК № 512738 виданого ОСОБА_134 05 березня 2010 року на земельну ділянку площею 1,17 га замість 1,88 га та зобов`язання ОСОБА_102 повернути земельну ділянку площею 1,17 га замість 1,88 га та про визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку серія ЯК № 512275 виданого ОСОБА_135 05 березня 2010 року на земельну ділянку площею 1,59 га замість 1,34 га та зобов`язання ОСОБА_108 повернути земельну ділянку площею 1,59 га замість 1,34 га.
Ухвала суду апеляційної інстанції мотивована тим, що внаслідок надання Херсонською ОДА громадянам у власність земельних ділянок з порушенням вимог Генерального плану міста Херсона, на цей час не можливо реалізувати містобудівну документацію в частині використання території для містобудівних потреб та забезпечення сталого розвитку міста Херсона, що є порушенням вимог статей 18, 19 Закону України "Про основи містобудування", а вилучення (викуп) земельних ділянок наданих з порушенням вимог закону призведе до заподіяння шкоди державі. Суд першої інстанції зробив обґрунтований висновок про поважність причин пропущення позовної давності, оскільки у листопаді 2010 року заступник прокурора Херсонської області звернувся з адміністративним позовом до департаменту містобудування та землекористування Херсонської міської ради та Херсонської ОДА про визнання протиправним та скасування розпорядження Херсонської обласної державної адміністрації № 57 від 27 січня 2010 року "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок та надання їх у власність", ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2011 року провадження у справі було закрито. Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2012 року зазначену ухвалу було скасовано, адміністративний позов залишено без розгляду. 12 травня 2014 року прокуратурою Херсонської області була прийнята постанова про проведення перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів при наданні у власність громадянам (всього 79 осіб) земельних ділянок на території Херсонської міської ради для ведення особистого селянського господарства. 20 травня 2014 року заступника прокурора Херсонської області звернувся із цим позовом. За таких обставин висновок суду щодо поважності причин пропуску строку звернення до суду за захистом порушеного права є обґрунтованим.
Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 23 вересня 2015 року у складі: ОСОБА_136, ОСОБА_137, ОСОБА_138, ОСОБА_139, ОСОБА_140, касаційні скарги ОСОБА_130, представника ОСОБА_12 ОСОБА_141 та представника ОСОБА_118, ОСОБА_112, ОСОБА_124, ОСОБА_85, ОСОБА_102, ОСОБА_103, ОСОБА_95, ОСОБА_96, ОСОБА_97, ОСОБА_142, ОСОБА_92, ОСОБА_107, ОСОБА_23 ОСОБА_133, ОСОБА_143 задоволено частково, касаційну скаргу ОСОБА_106 задоволено. Рішення Дніпровського районного суду м. Херсона від 10 грудня 2014 року та ухвалу апеляційного суду Херсонської області від 06 березня 2015 року скасовано, справу передано на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвала суду касаційної інстанції мотивована тим, що судами попередніх інстанцій не перевірено чи були дотримані вимоги земельного законодавства, чинного на час видачі спірних розпоряджень та державних актів, а також чи мала Херсонська обласна адміністрація обсяг необхідних повноважень для прийняття оскаржуваних рішень. Крім того, слід вирішити питання про склад осіб, які братимуть участь у справі, оскільки суд не має права вирішувати питання про права та обов`язки осіб, не залучених до участі у справі, оскільки це є порушенням норм процесуального права.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Рішенням Херсонського міського суду Херсонської області від 02 березня 2020 року у задоволенні позову прокурора відмовлено.
Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що:
на час виділення та передачі у власність відповідачам та третім особам спірні земельні ділянки за цільовим призначенням відносились до категорії земель сільськогосподарського призначення, а не до земель житлової та громадської забудови, знаходилися поза межами міста Херсона, включення спірних земельних ділянок до Генерального плану забудови міста без зміни їх цільового призначення виключає їх використання саме для цілей житлової та громадської забудови, стороною позивача та Херсонською ОДА не надано доказів здійснення коригування діючого Генерального плану міста Херсона в визначеному законодавством порядку, зміни до плану щодо майбутнього використання цієї землі за іншим цільовим призначенням, не вносилися, що виключає їх використання для цілей забудови. Вимоги земельного законодавства, чинного на час видачі спірних розпоряджень та державних актів, Херсонською обласною державною адміністрацією було дотримано та Херсонська ОДА мала необхідні повноваження для прийняття оскаржуваних розпоряджень, а тому відсутні підстави для визнання незаконними (недійсними) цих розпоряджень, державних актів на право власності на земельні ділянки та зобов`язання відповідачів повернути земельні ділянки до державної власності;
оскаржувані розпорядження Херсонської ОДА є ненормативними актами органу виконавчої влади, які вичерпують свою дію фактом їх виконання. Доводи позивача та Херсонської міської ради про те, що виділена відповідачам земля для ведення особистого селянського господарства, відноситься до земель, визначених для розміщення садибної забудови, а тому повинна використовуватися для продовження житлової забудови, суд до уваги не приймає, оскільки вони спростовуються встановленими судом обставинами, на які суд посилається у рішенні;
у задоволенні позову слід відмовити за необґрунтованістю. Оскільки вимоги законодавства, чинного на час видачі спірних розпоряджень та державних актів дотримані, а тому відсутні підстави для задоволення позову. З врахуванням того, що прокурором було пропущено позовну давність за позовними вимогами, але позовні вимоги визнано судом необґрунтованими, суд не вирішує питання про застосування до спірних правовідносин положення статті 267 ЦК України щодо наслідків спливу позовної давності.
Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції
Постановою Херсонського апеляційного суду від 17 листопада 2020 року апеляційну скаргу прокурора залишено без задоволення, а рішення Херсонського міського суду Херсонської області від 02 березня 2020 року залишено без змін.
Постанова апеляційного суду мотивована тим, що:
звернувшись із позовом, заступник прокурора Херсонської області просив поновити строк звернення до суду з огляду на те, що про порушення вимог законодавства при наданні земельних ділянок у власність громадян стало відомо у травні 2014 року в ході проведеної перевірки. Аналізуючи заяву прокурора, суд першої інстанції обґрунтовано вказав на положення статей 256, 257 ЦК України щодо встановлення загальної позовної давності тривалістю у три роки і правильно зазначив про те, що про прийняття оскаржуваних розпоряджень заявнику стало відомо ще з моменту внесення протесту 15 жовтня 2010 року і у подальшому при зверненні до судів протягом 2010-2011 років, а тому сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною у спорі, є підставою для відмови в позові. При цьому позовна давність підлягає застосуванню лише тоді, коли є підстави для задоволення позовних вимог, звернутих позивачем до відповідачів у спорі, які заявляють про застосування позовної давності і перш ніж застосувати позовну давність, суд має з`ясувати та зазначити у судовому рішенні, чи було порушене право, за захистом якого позивач звернувся до суду. Якщо це право порушене не було, суд відмовляє у позові через необґрунтованість останнього. І тільки якщо буде встановлено, що право позивача дійсно порушене, але позовна давність за відповідними вимогами спливла, про що заявила інша сторона у спорі, суд відмовляє у позові через сплив позовної давності у разі відсутності визнаних судом поважними причин її пропуску, про які повідомив позивач;
під час розгляду справи судом з`ясовано, що згідно викопіюванню з публічної кадастрової карти України спірні земельні ділянки на час розгляду справи перебувають у приватній власності та мають цільове призначення 01.03 для ведення особистого селянського господарства (т. 14 а. с. 103-143). Довідкою з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями Управління Держземагентства у м. Херсоні Херсонської області від 31 жовтня 2014 року № 01-12-2165 визначено, що земельна ділянка площею 150,9 га, яка згідно з розпорядженнями голови обласної державної адміністрації від 27 жовтня 2008 року № 1445 та від 27 січня 2010 року № 57 відведена у власність громадянам для ведення особистого селянського господарства на території Херсонської міської ради розташована за межами населеного пункту, існуюча категорія земель - землі сільськогосподарського призначення. Листом Управління Держземагентства у м. Херсоні Херсонської області від 31 жовтня 2014 року № 01-12-2166 також повідомлено, що земельна ділянка площею 321,17 га, розташована на території Херсонської міської ради між мікрорайоном Таврійський та селищем Текстильників (у тому числі 282.4 га - рілля) до меж міста не включена. Зважаючи на те, що проект із землеустрою, затверджений розпорядженням Херсонської обласної державної адміністрації від 27 січня 2010 року №57 містить в собі заяву громадянина про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, копію паспорту та ідентифікаційного коду, копію рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, ситуаційний та кадастровий плани земельної ділянки, який у передбаченому законом порядку погоджено компетентними органами відповідно до вимог чинного законодавства, а саме погоджено Держкомземом у м. Херсоні, органами державної санітарної служби, інспекцією по охороні пам`яток, управлінням містобудування та архітектури м. Херсона та іншими органами, суд обґрунтовано зазначив, що саме на ці державні контролюючі органи покладено обов`язок перевірки відповідності та законності відведення земельної ділянки. Кожна з зазначених установ та організацій при погодженні проекту землеустрою надала висновок про його погодження, тому за наявності всіх необхідних передбачених законодавством висновків та погоджень, відповідний орган затвердив проект землеустрою та передав у власність громадянам земельні ділянки і станом на час розгляду судом справи жодного висновку, у тому числі висновку департаменту містобудування та землекористування виконкому Херсонської міської ради не скасовано та у передбаченому законом порядку не визнано незаконним;
відповідно до постанови про закриття кримінального провадження від 10 лютого 2017 року, порушеного за фактом неналежного виконання своїх посадових обов`язків службовими особами Херсонської обласної ради та управління містобудування і архітектури виконавчого комітету Херсонської міської ради, внаслідок чого громадянам впродовж 2008-2010 років незаконно виділено понад 150 гектарів земель з резервного фонду, передбаченого Генеральним планом м. Херсона для розширення житлової забудови району "Таврійський", - кримінальне провадження, внесене до ЄРДР за № 42014230000000259 від 28 жовтня 2014 року закрито у зв`язку з відсутністю ознак складу злочину в кримінальному правопорушенні, передбаченого частиною другою статті 367, частиною першою статті 358 КК України. Судом дана належна оцінка наявному в матеріалах справи викопіюванню з основного креслення Генерального плану м. Херсона, затвердженого рішенням від 26 грудня 2003 року № 443, у якому відсутня прив`язка до місцевості та неможливо встановити чи дійсно спірні земельні ділянки розташовані в запланованих межах міста Херсона та відносяться до земель садибної забудови та зелених насаджень. Під час розгляду справи сторони визнали ту обставину, що на час виникнення спірних правовідносин проектна документація для зміни цільового призначення спірних земель та переведення їх до категорії земель садибної і житлової забудови та зелених насаджень в порядку передбаченому статтею 20 ЗК України не розроблялася;
судом встановлено, що спірні земельні ділянки перебувають за межами м. Херсона і Херсонська ОДА дотрималася вимог земельного законодавства, чинного на час видачі спірних розпоряджень та Державних актів, діючи в межах своєї компетенції і повноважень та відповідно до передбаченого законом порядку. Отже, за наявності погодження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність відповідачів всіма уповноваженими органами та відповідність цієї документації вимогам статті 56 Закону України "Про землеустрій" від 22 травня 2003 року (у редакцій чинній на час затвердження проекту) правомірним є висновок суду щодо дотримання уповноваженим органом порядку надання у власність громадян вказаних ділянок згідно встановленого статтею 33 ЗК України виду використання земель для ведення особистого селянського господарства. Під час розгляду справи у суді апеляційної інстанції представники прокуратури Херсонської області зазначені обставини визнали, однак порушення порядку надання земельних ділянок у власність громадянам пов`язували з тим, що проект землеустрою про їх відведення, погоджений у тому числі органом містобудування і архітектури виконкому Херсонської міської ради суперечить Генеральному плану м. Херсона, за яким ці землі з 2003 року віднесені до земель житлової і садибної забудови та зелених насаджень для подальшого розвитку міста;
документальним підтвердженням відомостей про правовий режим земель, їх цільове призначення та розподіл між власниками за категоріями земель є відомості державного земельного кадастру. При цьому землі сільськогосподарського типу використання можуть використовуватись під житлову і громадську забудову лише після зміни їх цільового призначення, а згідно відомостей управління Держземагенства у м. Херсоні спірні земельні ділянки належали та належать до земель сільськогосподарського призначення. Вирішуючи спір, суд першої інстанції обґрунтовано зазначив, що державний акт на право власності на земельну ділянку є правовстановлюючим документом, який видається на підставі рішення органу місцевого самоврядування або органу виконавчої влади, договору про відчуження земельної ділянки, рішення суду та з інших підстав, встановлених законодавством, у зв`язку з чим вимога про визнання його недійсним є похідною й залежить від доведеності незаконності підстави для його видачі. При цьому судом першої інстанції правильно зазначено, що оскаржувані розпорядження Херсонської ОДА є ненормативними актами органу виконавчої влади, які вичерпують свою дію фактом їх виконання;
спірні земельні ділянки свого часу належали КСП "Овочевий" і використовувались для сільськогосподарських потреб, а після роздержавлення та приватизації земель КСП обліковувались як єдиний масив резервного фонду КСП "Овочевий", з огляду на принцип пріоритетності земель сільськогосподарського призначення, закріплений у частині першій статті 23 ЗК України, яким визначено, що землі, придатні для потреб сільського господарства, повинні надаватися насамперед для сільськогосподарського використання, з огляду на відсутність належних та достовірних доказів в обґрунтування тверджень позивача про те, що саме спірні земельні ділянки знаходяться на території садибної забудови та зелених насаджень і вказана територія повинна використовуватися для продовження житлової забудови, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність визначених законом підстав для задоволення заявлених позовних вимог;
передача земельної ділянки площею 1,71 га у власність ОСОБА_16 проведена без урахування того, що згідно з розпорядженням Цюрупинської РДА від 23 квітня 2008 року № 353 ОСОБА_16 вже отримала у власність земельну ділянку площею 1,5314 га на території Цюрупинської міської ради для ведення особистого селянського господарства, що підтверджується державним актом на право власності на земельну ділянку серії ЯЕ № 941555 від 10 червня 2008 року, а тому не мала права на безоплатну передачу їй у власність цієї земельної ділянки, оскільки використала своє право безоплатної передачі у власність землі у межах норм, встановлених законом. Однак, приймаючи до уваги пропуск позивачем позовної давності і відсутність визначених законом підстав для його поновлення, а також заявлення під час розгляду справи відповідачами клопотання про застосування наслідків пропуску позовної давності, колегія суддів не вбачала підстав для задоволення апеляційної скарги і у наведеній частині.
Аргументи учасників справи
У лютому 2021 року заступник керівника Херсонської обласної прокуратури подав касаційну скаргу на рішення Херсонського міського суду Херсонської області від 02 березня 2020 року та постанову Херсонського апеляційного суду від 17 листопада 2020 року, в якій просив: рішення суду першої інстанції та постанову апеляційного суду скасувати; передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Касаційна скарга мотивована тим, що:
при зверненні із позовом в інтересах держави прокурором визначено склад сторін, сформульовані позовні вимоги до відповідачів у справі, зокрема і до Херсонської ОДА. При розгляді справи суди безпідставно змінили склад сторін та розглянув справу за позовом прокурора в інтересах держави в особі Херсонської ОДА;
суд першої інстанції не надав оцінки заяві Херсонської ОДА про визнання позову;
судами безпідставно відмовлено у задоволенні позову в частині набуття ОСОБА_16 права власності на земельну ділянку площею 1,71 га на території Херсонської міської ради для ведення особистого селянського господарства на підставі оспорюваних розпоряджень. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання (частини третя, четверта статті 116 ЗК України) З урахуванням вимог статей 116, 118, 121, 123, 134 ЗК України право на безоплатне отримання земельної ділянки державної власності одного виду громадянин може використати один раз. Додатково земельні ділянки громадянин або фермерське господарство можуть отримати на конкурентних засадах через участь у торгах (постанова Великої Палати Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі № 525/1225/15-ц);
ОСОБА_16 згідно з розпорядженням Цюрупинської РДА № 353 від 23 квітня 2008 року отримала у власність земельну ділянку площею 1,5314 га на території Цюрупинської міської ради для ведення особистого селянського господарства, що підтверджується державним актом на право власності на земельну ділянку серія ЯЕ № 941555 від 10 червня 2008 року, виданого ОСОБА_16 . Таким чином ОСОБА_16 використала своє право на безоплатну приватизацію земельної ділянки у межах норм визначених ЗК України за даним видом використання, тому не мала права на отримання у 2010 році у порядку безоплатної приватизації ще однієї земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства. Суди безпідставно відмовили у задоволенні позову в цій частині у зв`язку з пропуском позовної давності. Разом з цим суд апеляційної інстанції не врахував висновку, викладеного у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16-ц, від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц. У спорі з декількома належними відповідачами, в яких немає солідарного обов`язку (до яких не звернута солідарна вимога), один з них може заявити суду про застосування позовної давності тільки щодо тих вимог, які звернуті до нього, а не до інших відповідачів. Останні не позбавлені, зокрема, прав визнати ті вимоги, які позивач ставить до них, чи заявити про застосування до цих вимог позовної давності. Судом першої інстанції встановлено осіб, які заявили про застосування позовної давності до вимог прокурора, серед яких заява ОСОБА_16 відсутня;
суди зробили безпідставний висновок, що прокурором пропущено позовну давність, оскільки лише за результатами проведення у травні 2014 року прокурором перевірки у порядку статей 20, 36-1 Закону України "Про прокуратуру" можливо було встановити такі фактичні дані, оскільки лише з моменту отримання відповідної інформації від Херсонської міської ради, Херсонської ОДА, Управління Держземагентства у м. Херсоні, вивчення текстових і графічних матеріалів Генерального плану в частині розташування земельних ділянок, дослідження великого обсягу документів стало відомо про всі обставини порушеного права та здійснено відповідну оцінку, що розташування спірних земельних ділянок не відповідає положенням Генерального плану міста Херсона. Механізм застосування позовної давності повинен бути достатньо гнучким, тобто, як правило, він мусить допускати можливість зупинення, переривання та поновлення позовної давності, а також корелювати із суб`єктивним фактором, а саме - обізнаністю потенційного позивача про факт порушення його права. У спірних правовідносинах визначальним є обізнаність потенційного позивача саме про факт порушення його права, а не інформованість про певні обставини щодо обліку майна чи його передачі;
помилковим є висновок судів, що приймаючи розпорядження, якими надано спірні земельні ділянки у власність, Херсонська ОДА діяла згідно з вимогами законодавства, оскільки визначення містобудівною документацією міста Херсона функціонального використання територій, у тому числі за межами населеного пункту, не залежить від категорій земельних ділянок, які знаходяться на цих територіях, тим більше, що спірні земельні ділянки на момент їх формування та надання у власність громадянам, ще не існували як об`єкти цивільних прав та їх цільове призначення повинно було визначатись з урахуванням положень чинної містобудівної документації, а не навпаки. Внаслідок надання Херсонською ОДА громадянам у власність земельних ділянок з порушенням вимог Генерального плану міста Херсона не можливо реалізувати містобудівну документацію в частині використання території для містобудівних потреб та забезпечення сталого розвитку міста Херсона, що є порушенням вимог статей 18, 19 Закону України "Про основи містобудування".
У травні 2021 року ОСОБА_144 надав відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити в силі оскаржені рішення.
У відзиві ОСОБА_144 зазначає, що прокурором подано касаційну скаргу з порушенням вимог ЦПК України, оскільки не сплачено у повному обсязі судовий збір. У прокурора відсутнє право на звернення до суду з таким позовом. Прокурором подано позовну заяву до суду без обґрунтування підстав для представництва від імені органу місцевого самоврядування. Позивач звернувся з позовом з пропуском позовної давності про що обґрунтовано зазначили суди. Земельні ділянки, які є предметом спору, знаходяться за межами м. Херсона, а тому оскаржені розпорядження винесені з дотриманням чинного законодавства. Встановлено відсутність порушень інтересів держави, а, отже, відсутність правових підстав для звернення прокурора з позовом.
У серпні 2021 року ОСОБА_9 надала заяву, в якій зазначає, що підтримує аргументи відзиву ОСОБА_145 .
У серпні 2021 року ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_144, ОСОБА_146 через представника ОСОБА_147 надали заяву, в якій зазначають, що підтримують аргументи відзиву ОСОБА_145 .
У серпні 2021 року ОСОБА_118, ОСОБА_112, ОСОБА_148, ОСОБА_85, ОСОБА_149, ОСОБА_150, ОСОБА_151, ОСОБА_152, ОСОБА_91, ОСОБА_92, ОСОБА_107, ОСОБА_23, ОСОБА_99, ОСОБА_94, ОСОБА_153, ОСОБА_154, ОСОБА_155, ОСОБА_156, ОСОБА_157, ОСОБА_7, ОСОБА_3, через представника ОСОБА_158 надали відзив на касаційну скаргу, в якому просять відмовити у задоволенні касаційної скарги.
Відзив мотивований тим, що заступник прокурора Херсонської області в тексті касаційної скарги стверджує, що судом було безпідставно змінено склад сторін, а саме визначено, що позов заявлений ним в інтересах держави в особі Херсонської ОДА. Однак, таке твердження заступника прокурора не відповідає обставинам справи. Визнання позову Херсонською ОДА порушує права відповідачів-фізичних осіб. Прокурор пропустив позову давність.
У вересні 2021 року ОСОБА_12 подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити в силі оскаржені рішення.
Відзив мотивований тим, що прокурором подано касаційну скаргу з порушенням вимог ЦПК України, оскільки не сплачено у повному обсязі судовий збір. У прокурора відсутнє право на звернення до суду з таким позовом. Прокурором подано позовну заяву до суду без обґрунтування підстав для представництва від імені органу місцевого самоврядування. Позивач звернувся з позовом з пропуском позовної давності про що обґрунтовано зазначили суди. Земельні ділянки, які є предметом спору, знаходяться за межами м. Херсона, а тому оскаржені розпорядження винесені з дотриманням чинного законодавства. Встановлено відсутність порушень інтересів держави, а, отже, відсутність правових підстав для звернення прокурора з позовом.
Рух справи
Ухвалою Верховного Суду від 05 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 04 жовтня 2021 року, з урахуванням ухвали Верховного Суду від 01 листопада 2021 року про виправлення описки, відмовлено у задоволенні заяви ОСОБА_159, поданої представником ОСОБА_160, про заміну неналежного відповідача.
20 січня 2023 року справа передана судді-доповідачу Крату В. І.
Ухвалою Верховного Суду від 06 лютого 2023 року: у задоволенні клопотання заступника керівника Херсонської обласної прокуратури про участь у судовому засіданні відмовлено; справу призначено до судового розгляду.
Межі та підстави касаційного перегляду
Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України).
В ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина восьма статті 394 ЦПК України).
В ухвалі Верховного Суду від 05 квітня 2021 рокувказано, що як на підставу касаційного оскарження прокурор посилається на пункти 1, 4 частини другої статті 389 ЦПК України.
Фактичні обставини
Суди встановили, що постановою Ради Міністрів УРСР від 30 травня 1984 року № 231 затверджено основні положення Генерального плану розвитку м. Херсона, а також проект планування його приміської та зеленої зони, якими передбачено подальший територіальний розвиток міста у північному напрямку за рахунок включення до місцевої території 590,3 га малопродуктивних сільськогосподарських земель.
Згідно з підпунктом а пункту 2 розділу І Основних положень генерального плану розвитку міста Херсона і проекту планування його приміської та зеленої зон, затверджених постановою Ради Міністрів УРСР від 30 травня 1984 року № 231, по територіальному розвитку міста і його забудові планується подальший територіальний розвиток міста в північному напрямку на розрахунковий період площі 7461 га за рахунок включення до міської території 590,3 га малопродуктивних сільськогосподарських земель.
Указом Президії Верховної Ради УРСР від 04 вересня 1984 року № 7541-Х "Про зміну меж міста Херсона" до меж міста включено 1052,9 га раніше відведених під житлове і промислове будівництво, с. Приміське, селище Урожайне Зеленівської селищної ради Дніпровського району та селище Садове Комишанської селищної ради Дніпровського району м. Херсона разом з прилеглими землями загальною площею 242,1 га.
У подальшому згідно розпорядження Ради Міністрів УРСР від 07 липня 1989 року №234-р для розширення м. Херсона під індивідуальне будівництво відведено 143,1 га (район Янтарний).
Після 1993 року Верховною Радою України рішення про зміну меж м. Херсона не приймалося.
Судами встановлено, що земельна ділянка площею 321,7 га (у тому числі 282,4 га - рілля), розташована на території Херсонської міської ради між мікрорайоном Таврійський та селищем Текстильників до меж міста не включена.
Земельні ділянки, які розташовані на території Херсонської міської ради між мікрорайоном Таврійський та селищем Текстильників відповідно до технічної документації "Про роздержавлення та приватизацію земель колективної власності сільськогосподарського підприємства "Овочевий" Зеленівської селищної ради Дніпровського району міста Херсона", розробленої ДП "Херсонський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою" у 1993 році, обліковувались як єдиний масив резервного фонду КСП "Овочевий". Зазначені земельні ділянки розташовані за межами населених пунктів.
Зазначені обставини підтверджуються довідкою Управління Держкомзему у м. Херсоні та Херсонській області від 27 травня 2014 року, довідкою Управління Держкомзему у м. Херсоні та Херсонській області від 31 жовтня 2014 року з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, листом Управління Держкомзему у м. Херсоні та Херсонській області від 31 квітня 2014 року.
У подальшому рішенням Херсонської міської ради від 26 грудня 2003 року № 443 затверджено Генеральний план м. Херсона, Правила забудови центральної частини міста (1 етап. Загальні положення).
Земельна ділянка площею 150,9 га згідно з розпорядженнями голови обласної державної адміністрації від 27 жовтня 2008 року №1445 та розпорядженнями голови обласної державної адміністрації від 27 січня 2010 року №57 була відведена у власність громадянам для ведення особистого селянського господарства на території Херсонської міської ради (за межами населеного пункту), існуюча категорія земель - землі сільськогосподарського призначення. Зазначене підтверджується довідкою з державної статистичної звітності про наявність земель та розподіл їх за власниками земель, землекористувачами, угіддями Управління Держземагентства у м. Херсоні Херсонської області від 31 жовтня 2014 року №01-12-2165 (а. с. 57 том 3).