ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 480/4147/20
адміністративне провадження № К/990/11241/22, К/990/9338/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційними скаргами Сумської обласної прокуратури та Офісу Генерального прокурора
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20.01.2022 (головуючий суддя - Л.В. Курило, судді - С.С. Рєзнікова, А.О. Бегунц)
у справі № 480/4147/20
за позовом ОСОБА_1
до Сумської обласної прокуратури,
Офісу Генерального прокурора України,
Кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 1
про визнання протиправними та скасування наказу та рішення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, стягнення різниці в заробітній платі,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Сумської обласної прокуратури (далі - відповідач-1), Офісу Генерального прокурора України (далі - відповідач-2), Кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур № 1 (далі - відповідач-3), в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просила:
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Сумської області №99 к від 29.04.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу підтримання обвинувачення в суді прокуратури Сумської області з 06.05.2020;
- визнати протиправним та скасувати рішення Першої кадрової комісії Офісу Генерального прокурора № 257 від 10.04.2020 про неуспішне проходження атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки прокурором відділу підтримання обвинувачення в суді прокуратури Сумської області ОСОБА_1 ;
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу відділу організації і забезпечення підтримання публічного обвинувачення в суді Сумської обласної прокуратури з 06.05.2020;
- стягнути з Сумської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 06.05.2020 в розмірі 597 258, 00 грн.;
- стягнути з Сумської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 34 411, 93 грн. різниці між нарахованою відповідачем-1 заробітною платою.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує щодо неправомірності рішення кадрової комісії, оскільки під час складання іспиту (2 етап) відбувався збій роботи комп`ютера, про що після завершення іспиту повідомлено позивачем заявою представників кадрової комісії. Оскільки відповідь позивач не отримала, вона повторно звернулася з відповідною заявою до кадрової комісії, в якій просила надати можливість повторно скласти іспит. Офісом Генерального прокурора надано позивачу відомості з протоколу засідання кадрової комісії від 13.04.2020 щодо розгляду заяви. Як вбачається з наданого витягу з протоколу, у роботі комп`ютерного інструменту "PSYMETRIX", який використовувався для проходження тестування прокурорів регіональних прокуратур, дійсно мав місце збій роботи 02.03.2020. Щодо обставин збою роботи такого комп`ютерного інструменту 04.03.2020, то це питання під час засідання кадрової комісії взагалі не досліджувалося. На переконання позивача, кадровою комісією не забезпечено належне документальне збереження результатів тестування, внаслідок чого не забезпечено реальне право прокурора на оскарження рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації. Також позивач вказує про неправомірність наказу про звільнення, оскільки такий видано на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", а на момент звільнення позивача Генеральним прокурором не видавався наказ про ліквідацію прокуратури Сумської області. А тому вказує, що у зв`язку з ненастанням події, з якою пов`язано можливість застосування положень пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", наказ про звільнення є незаконним. З посиланням на положення статті 235 Кодексу законів про працю позивач вказує про право на стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 15.06.2021 у задоволенні адміністративного відмовлено.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції виходив з того, що оскільки за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки позивачем набрано 92 бали, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, першою кадровою комісією на підставі норм законодавства, якими врегульовано спірні правовідносини, правомірно прийнято рішення про неуспішне проходження позивачем атестації. Оскільки позивач неуспішно пройшов атестацію, суд першої інстанції дійшов висновку, що у відповідача були наявні законні підстави для прийняття наказу про звільнення.
5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 20.01.2022 рішення суду першої інстанції скасовано. Прийнято нову постанову, якою позовні вимоги задоволено частково. Скасовано наказ прокурора Сумської області № 99к від 29.04.2020 про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу підтримання обвинувачення в суді прокуратури Сумської області з 06.05.2020. Скасовано рішення Першої кадрової комісії Офісу Генерального прокурора № 257 від 10.04.2020 про неуспішне проходження атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки прокурором відділу підтримання обвинувачення в суді прокуратури Сумської області ОСОБА_1 . Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу підтримання обвинувачення в суді прокуратури Сумської області з 07.05.2020. Стягнуто з прокуратури Сумської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 07.05.2020 по 20.01.2022 у розмірі 424 498, 96 грн. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
6. Суд апеляційної інстанції виходив з того, що рішення про звільнення позивача з займаної посади прямо пов`язано з наявністю відповідного рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором, а не з ліквідацією чи реорганізацію органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Водночас, дійшов висновку, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації позивачем не може вважатися обґрунтованим та належним чином мотивованим з огляду на відсутність у такому відповідних обґрунтувань щодо розгляду заяви позивача про повторне проходження тестування та результатів такого розгляду.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги Сумської обласної прокуратури
7. У касаційній скарзі відповідач-1, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, рішення суду першої інстанції залишити в силі.
8. Підставою касаційного оскарження скаржник вказує пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на вказаний пункт відповідач-1 вказує, що при вирішенні справи суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без врахування висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 29.09.2021 у справі № 440/2682/20 за подібних правовідносин.
9. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги відповідач-2 вказує, що рішення кадрової комісії є обґрунтованим та мотивованим, містить посилання на відповідні нормативно-правові акти. Недоліки розгляду звернень позивача ніяким чином не спростовують факту неуспішного проходження позивачем відповідного етапу атестації.
Позиція інших учасників справи
10. Позивач правом на подання відзиву на касаційну скаргу відповідача-1 не скористався, відсутність якого, згідно положень частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги Офісу Генерального прокурора
11. Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанції, відповідачем-2 також подану касаційну скаргу, в якій посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить таке рішення скасувати, рішення суду першої інстанції залишити в силі.
12. Підставою касаційного оскарження скаржник вказує пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на вказаний пункт відповідач-2 зазначає про застосування судом апеляційної інстанції норм права без врахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 29.09.2021 у справі № 440/2682/20, від 06.10.2021 у справі № 520/5064/20, від 06.10.2021 у справі № 480/5544/20, від 20.10.2021 у справі № 420/4196/20, від 20.10.2021 у справі № 440/2700/20, від 20.10.2021 у справі № 280/3705/20, від 20.10.2021 у справі № 520/5000/20, від 17.11.2021 у справах № 140/8233/20 та № 340/1673/20, від 25.11.2021 у справі № 160/6148/20, від 29.11.2021 у справі № 200/4759/20-а, від 08.12.2021 у справі № 420/4572/20, від 15.12.2021 у справі № 420/4663/20.
13. В обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач-2 наголошує, що суд апеляційної інстанції помилково дійшов висновку щодо наявності правових підстав для скасування рішення кадрової комісії, оскільки оспорюване рішення відповідає затвердженій формі, містить кількість балів, набраних позивачем за результатами анонімного тестування на загальні здібності та навички. Також відповідач-2 вказує, що кадровою комісією було розглянуто заяву позивача про повторне проходження тестування, що підтверджується протоколом кадрової комісії від 13.04.2020 № 9.
Позиція інших учасників справи
14. Позивач правом на подання відзиву на касаційну скаргу відповідача-2 не скористався, відсутність якого, згідно положень частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України, не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Рух касаційної скарги
15. Ухвалою Верховного Суду від 19.05.2022 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Сумської обласної прокуратури.
16. Ухвалою Верховного Суду від 26.05.2022 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора.
17. Ухвалою Верховного Суду від 09.02.2023 призначено справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
18. ОСОБА_1 з 27.12.2005 працювала в органах прокуратури, з 07.06.2010 призначена на посаду помічника прокурора Зарічного району м. Суми, з 24.05.2018 - на посаді прокурора відділу підтримання обвинувачення в суді прокуратури Сумської області.
19. 08.10.2019 позивач звернувся до Генерального прокурора із заявою про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію.
20. За результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора (перший етап) позивачем набрано 80 балів, а тому позивача допущено до складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
21. За результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки ОСОБА_1 набрано 92 бали.
22. Рішенням Першої кадрової комісії № 257 від 10.04.2020 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки" у зв`язку з набранням ОСОБА_1 92 балів за результатами складання іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту, позивача не допущено до етапу проходження співбесіди та визнано такою, що неуспішно пройшла атестацію.
23. На підставі вказаного рішення, керуючись статтею 11 Закону України "Про прокуратуру", пунктом 3, підпунктом 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" Прокуратурою Сумської області прийнято наказ № 99к від 29.04.2020, яким звільнено ОСОБА_1 з посади прокурора відділу підтримання обвинувачення в суді прокуратури Сумської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 06.05.2020.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
24. Статтею 4 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
25. Законом України "Про прокуратуру" забезпечуються гарантії незалежності прокурора, зокрема, щодо особливого порядку його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо.
26. Законом України від 19.09.2019 № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (діє з 25 вересня 2019 року) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону України "Про прокуратуру" були внесені зміни.
27. Статтею 14 Закону України "Про прокуратуру" у зв`язку із внесенням до неї змін Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури.
28. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
29. У тексті Закону України "Про прокуратуру" слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
30. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
31. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури").
32. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" установлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
33. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
34. Відповідно до пункту 13 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
Атестація може включати інші етапи, непроходження яких може бути підставою для ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації прокурором. Перелік таких етапів визначається у Порядку проходження прокурорами атестації, який затверджує Генеральний прокурор.