ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 лютого 2023 року
м. Київ
справа №640/10526/20
адміністративне провадження № К/9901/21769/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді: Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Мартинюк Н.М.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/10526/20
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державного бюро розслідувань про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення грошових коштів, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Державного бюро розслідувань на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2021 року (колегія суддів: головуючий суддя Черпіцька Л.Т., судді Пилипенко О.Є., Собків Я.М.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Державного бюро розслідувань, у якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ виконувача обов`язків Директора Державного бюро розслідувань Соколова О. "Про звільнення працівників Державного бюро розслідувань" від 31 березня 2020 року № 223-ос в частині звільнення позивача з посади слідчого першого слідчого відділу Другого управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування злочинів, вчинених працівниками правоохоронних органів та у сфері правосуддя) Державного бюро розслідувань 02 квітня 2020 року у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису з припиненням державної служби на підставі пункту 1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу" (п. 19 наказу);
1.2. поновити позивача на посаді, що є рівнозначною посаді слідчого першого слідчого відділу Другого управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування злочинів, вчинених працівниками правоохоронних органів та у сфері правосуддя) Державного бюро розслідувань в Головному слідчому управлінні Державного бюро розслідувань;
1.3. стягнути з Державного бюро розслідувань на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з урахуванням проведених виплат.
1.4. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивача не повідомлено, які саме зміни відбулися у структурі Державного бюро розслідувань, зокрема, стосовно чисельності скорочення посад державної служби в цілому та посади державної служби, яку обіймав безпосередньо позивач, а також не було ознайомлено з наказами "Про затвердження структури центрального апарату Державного бюро розслідувань" та "Про затвердження та введення в дію штатного розпису центрального апарату Державного бюро розслідувань на 2020 рік". Також позивач стверджує, що фактично у структурі центрального апарату Державного бюро розслідувань відбулася зміна назви структурного підрозділу, отже, як свідчить затверджена організаційна структура Державного бюро розслідувань, посада начальника відділу Управління з розслідування кримінальних правопорушень, вчинених службовими особами не була скорочена як посада державної служби. Крім того, позивач повідомив, що при здійсненні попередження про наступне вивільнення від 03.03.2020 йому не запропоновано жодної рівнозначної посади або іншої посади згідно з новим штатним розписом на 2020 рік, враховуючи наявність таких посад в Державному бюро розслідувань. На думку позивача, відсутність пропозиції суб`єкта призначення або керівника державної служби про переведення працівника на рівнозначну посаду та/або іншу посаду та пропозиції державному службовцю будь-якої вакантної посади державної служби у тому самому державному органі не свідчить про скорочення посад державної служби внаслідок зміни структури, а лише свідчить про порушення відповідачем вимог законодавства, яким урегулювано відносини, пов`язані зі вступом, проходженням і припиненням громадянами державної служби.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2.1. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 листопада 2020 року позов задоволено.
2.2. Визнано протиправним та скасовано наказ Виконуючого обов`язків Директора Державного бюро розслідувань Нехаєнка Івана Олександровича "Про звільнення працівників Державного бюро розслідувань" від 31 березня 2020 року № 223-ос в частині звільнення ОСОБА_1 з посади слідчого першого слідчого відділу Другого управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування злочинів, вчинених працівниками правоохоронних органів та у сфері правосуддя) Державного бюро розслідувань 02 квітня 2020 року у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису з припиненням державної служби на підставі пункту 1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу" (п. 19 цього Наказу).
2.3. Поновлено ОСОБА_1 на посаді, що є рівнозначною посаді слідчого першого слідчого відділу Другого управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування злочинів, вчинених працівниками правоохоронних органів та у сфері правосуддя) Державного бюро розслідувань, а за відсутності такої посади - на інший рівнозначний посаді в цьому (або іншому) державному органі.
2.4. Стягнуто з Державного бюро розслідувань на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з урахуванням проведених виплат у розмірі 518322,75 грн.
2.5. Задовольняючи позов суд першої інстанції виходив з того, що кiлькiсть слiдчих вiддiлiв в оновленiй структурi центрального апарату Державного бюро розслідувань не зменшено, а отже, не скорочено посади слідчих цих структурних підрозділів. При цьому, доказів зміни правового статусу, обсягу завдань i основних функцій слідчого відділу, посаду якого займав позивач, відповідачем не надано.
2.6. Наказ прийнято на підставі п. 1 ч. 1, 4 ст. 87 Закону України "Про державну службу", але дещо з відмінним формулюванням ніж закріплений в пункті 1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу", а саме зазначено: "у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису з припиненням державної служби". Отже, оскаржуваний наказ прийнято на підставі, що не визначена статтею 87 Закону України "Про державну службу".
2.7. Також, суд першої інстанції зазначив, що оскаржуваний наказ підписано саме заступником Директора ДБР Соколовим О.В., а не першим заступником Директора ДБР Бабіковим О.П.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2021 року рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 листопада 2020 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою позов задоволено.
3.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Виконуючого обов`язки Директора Державного бюро розслідувань Соколова О. "Про звільнення працівників Державного бюро розслідувань" від 31 березня 2020 року № 223-ос в частині звільнення ОСОБА_1 з посади слідчого першого слідчого відділу Другого управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування злочинів, вчинених працівниками правоохоронних органів та у сфері правосуддя) Державного бюро розслідувань 02 квітня 2020 року у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису з припиненням державної служби на підставі пункту 1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу" (п. 19 цього Наказу).
3.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді, що є рівнозначною посаді слідчого першого слідчого відділу Другого управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування злочинів, вчинених працівниками правоохоронних органів та у сфері правосуддя) Державного бюро розслідувань, а за відсутності такої посади - на інший рівнозначній посаді в цьому державному органі.
3.3. Стягнуто з Державного бюро розслідувань на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з урахуванням проведених виплат у розмірі 518 322,75 грн.
3.4. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов суд апеляційної інстанції виходив з того, що кiлькiсть слiдчих вiддiлiв в оновленiй структурi центрального апарату Державного бюро розслідувань не зменшено, а отже не скорочено посади слідчих цих структурних підрозділів. При цьому, доказів зміни правового статусу, обсягу завдань i основних функцій слідчого відділу, посаду якого займав позивач, відповідачем до суду не надано. Проте, матеріалами справи стверджується, що жодна з вказаних посад слідчих не була запропонована позивачу.
3.5. Крім цього, суд апеляційної інстанції зазначив, що висновки суду першої інстанції про те, що оскаржуваний наказ прийнято на підставі не визначеній статтею 87 Закону України "Про державну службу" є помилковими. Також не погодився з висновком суду першої інстанції про те, що оскаржуваний наказ підписано саме заступником Директора ДБР Соколовим О.В., а не першим заступником Директора ДБР Бабіковим О.П., оскільки скаржуваний наказ підписано Соколовим О.В., який відповідно до відомостей з офіційного сайту Державного бюро розслідувань (https://dbr.gov.ua/management/sokolovov) є заступником Директора Державного бюро розслідувань, а відповідачем не надано до суду першої інстанції жодних законодавчо передбачених та документально підтверджених доказів відсутності станом на момент прийняття оскаржуваного наказу Директора Державного бюро розслідувань. Отже, останній підписано в.о. директора Соколовим О.В., а отже, в розумінні вищезазначених норм права, перший заступник має право виконувати обов`язки директора та підписувати накази на звільнення.
3.6. Також суд апеляційної інстанції вказав, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про необхідність розгляду даної справи в порядку спрощеного позовного провадження. У зв`язку з чим судом першої інстанції допущено порушення норм процесуального права і неправильно визначено провадження, в якому слід розглядати цю справу. Водночас, порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення.
ІІІ. Касаційне оскарження
4. Не погоджуючись з таким рішенням суду апеляційної інстанцій, Державне бюро розслідувань звернулося із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати це судове рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову повністю.
4.1. Підставою звернення з касаційною скаргою відповідач зазначив підпункт "а" пункту 2 частини п`ятої статті 328 КАС України (касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики).
4.2. На обґрунтування підстави оскарження скаржник вказує про неправильне застосування норм матеріального права, яке полягає в помилковому тлумаченні та застосуванні судом ст. 87 Закону України "Про державну службу" у поєднанні з приписами трудового законодавства.
5. Представники позивача подали пояснення на касаційну скаргу, за змістом яких висловили свої доводи, якими заперечили проти висловлених у скарзі обґрунтувань щодо помилковості висновків судів попередніх інстанцій по суті вирішення спору, та просили залишити оскаржуване судове рішення без змін, а скаргу - без задоволення.
IV. Установлені судами фактичні обставини справи
5.1. Наказом Директора Державного бюро розслідувань № 177-ос від 15.11.2018 позивача призначено на посаду слідчого першого слідчого відділу Другого управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування злочинів, вчинених працівниками правоохоронних органів та у сфері правосуддя) Державного бюро розслідувань як обраного за конкурсом, в порядку переведення з Генеральної прокуратури України з випробувальним строком 1 місяць.
5.2. На посаді слідчого позивач прийняв Присягу державного службовця, отже позивач проходив службу в ДБР в порядку та на умовах визначених Законом України "Про державну службу".
5.3. 03.03.2020 позивач отримав попередження про наступне вивільнення у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури Державного бюро розслідувань та відповідно до наказів Державного бюро розслідувань від 14.02.2020 №42 "Про затвердження структури центрального апарату Державного бюро розслідувань" та від 27.02.2020 № 21 ДСК "Про затвердження та введення в дію штатного розпису центрального апарату Державного бюро розслідувань на 2020 рік".
5.4. У попередженні зазначено про наступне скорочення посади слідчого першого слідчого відділу Другого управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування злочинів, вчинених працівниками правоохоронних органів та у сфері правосуддя) Державного бюро розслідувань, яку позивач обіймав, по закінченню 30 календарних днів з моменту вручення цього попередження (03.03.2020). Також, у попередженні вказано, що позивач буде звільнений на підставі п. 1 ч. 1 ст. 87 Закону України "Про державну службу" з виплатою згідно з частиною четвертою цієї статті вихідної допомоги у розмірі двох середньомісячних заробітних плат.
5.5. 27.03.2020 директором Територіального управління Державного бюро розслідувань у м. Полтава направлено на ім`я в.о. Директора Державного бюро розслідувань Соколова О.В. лист з проханням звільнити позивача в порядку переведення для подальшої роботи на посаді слідчого третього слідчого відділу слідчого управління Територіального управління Державного бюро розслідувань у м. Полтава.
5.6. Наказом в.о. Директора Державного бюро розслідувань Соколова О. "Про звільнення працівників Державного бюро розслідувань" від 31.03.2020 № 223-ос позивача звільнено з посади слідчого першого слідчого відділу Другого управління організації досудових розслідувань (Управління з розслідування злочинів, вчинених працівниками правоохоронних органів та у сфері правосуддя) Державного бюро розслідувань 02.04.2020 у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури та штатного розпису з припиненням державної служби на підставі пункту 1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу" (п. 19 Наказу).
5.7. Позивач, вважаючи наказ про звільнення з посади протиправними, звернувся до суду з цим позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
6. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
7. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
8. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
9. За приписами частини другої статті 3 Конституції України права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
10. В силу вимог частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Статті 38, 43 Конституції України передбачають, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, користуються рівним правом доступу до державної служби, до служби в органах місцевого самоврядування.
12. Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності. При цьому громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
13. Відповідно до частини першої статті 3 Закону України від 10.12.2015 №889-VIII "Про державну службу" цей Закон регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.
14. За правилами частини 1 статті 34 Закону N889-VIII призначення на посаду державного службовця здійснюється безстроково, крім випадків, визначених цим та іншими законами України.
15. Пунктом 4 частини першої статті 83 Закону №889-VIII визначено, що державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення.
16. Підстави для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення наведені у статті 87 Закону №889-VIII.
17. У первинній редакції, чинній до 25.09.2019, пункт 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII передбачав, що однією з таких підстав є скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.
18. Частиною третьою статті 87 Закону №889-VIII у її первинній редакції було унормовано, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю (абзац перший). Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускається лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення (абзац другий).
19. Підпунктом 53 пункту 6 розділу I Закону №117-IX, що набрав чинності з 25.09.2019 та діяв на момент виникнення спірних правовідносин, до статті 87 Закону №889-VIII були внесені зміни, які, зокрема, встановлювали такі підстави для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення:
- скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу (пункт 1 частини першої);
- ліквідація державного органу (пункт 1-1 частини першої).
20. Цим Законом були також виключені положення абзаців першого і другого частини третьої статті 87 Закону №889-VIII, які стосувалися застосування законодавства про працю та допускали звільнення з підстави реорганізації або ліквідації державного органу лише в разі неможливості переведення державного службовця на іншу посаду чи його відмови від такого переведення.
21. Станом на день виникнення спірних правовідносин стаття 87 Закону №889-VIII передбачала таке.
1. Підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є:
1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу;
{Пункт 1 частини першої статті 87 із змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX від 19.09.2019}
1-1) ліквідація державного органу;
{Частину першу статті 87 доповнено пунктом 1-1 згідно із Законом № 117-IX від 19.09.2019}
2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування;
3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності;
{Пункт 3 частини першої статті 87 із змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX від 19.09.2019}
4) вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
2. Підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення може бути нез`явлення державного службовця на службу протягом більш як 120 календарних днів підряд або більш як 150 календарних днів протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності (без урахування часу відпустки у зв`язку з вагітністю та пологами), якщо законом не встановлено більш тривалий строк збереження місця роботи (посади) у разі певного захворювання.
За державним службовцем, який втратив працездатність під час виконання посадових обов`язків, посада зберігається до відновлення працездатності або встановлення інвалідності.
3. Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів.
Одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті суб`єкт призначення або керівник державної служби пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю.
Державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду.
{Частина третя статті 87 із змінами, внесеними згідно із Законами № 117-IX від 19.09.2019, № 440-IX від 14.01.2020; в редакції Закону № 1285-IX від 23.02.2021}
4. У разі звільнення з державної служби на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті державному службовцю виплачується вихідна допомога у розмірі двох середньомісячних заробітних плат.
{Частина четверта статті 87 із змінами, внесеними згідно із Законом № 440-IX від 14.01.2020}
5. Наказ (розпорядження) про звільнення державного службовця у випадках, передбачених частиною першою цієї статті, може бути виданий суб`єктом призначення або керівником державної служби у період тимчасової непрацездатності державного службовця або його відпустки із зазначенням дати звільнення, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність, або першим робочим днем після закінчення відпустки.