ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 200/200/20336/16-а(2а/200/36/18)
адміністративне провадження № К/9901/22251/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Громадської організації "Самозахист підприємців" на рішення Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 25.04.2018 (головуючий суддя: Єлісєєва Т.Ю.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.02.2019 (головуючий суддя: Чумак С.Ю., судді: Чабаненко С.В., Юрко І.В.) у справі №200/200/20336/16-а (2а/200/36/18) за позовом Громадської організації "Самозахист підприємців" до Комунального підприємства "Благоустрій міста" Дніпровської міської ради, Дніпровської міської ради про скасування рішень, визнання діяльності протиправною,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У листопаді 2016 року Громадська організація "Самозахист підприємців" (далі - ГО "Самозахист підприємців" або позивач) звернулася до суду із позовом до Комунального підприємства "Благоустрій міста" Дніпровської міської ради (далі - КП "Благоустрій міста" Дніпровської міської ради або відповідач-1), Дніпровської міської ради (далі - відповідач-2), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила:
зобов`язати Дніпровську міську раду скасувати рішення сесії Дніпропетровської міської ради №39/35 від 29.05.2013 "Про затвердження Порядку передачі об`єктів (елементів) благоустрою м. Дніпропетровська в тимчасове використання не за цільовим призначенням при реалізації потреб для об`єктів сфери споживчого ринку та сфери послуг";
зобов`язати Дніпровську міську раду скасувати рішення сесії Дніпропетровської міської ради № 43/37 від 24.07.2013 "Про внесення змін та доповнень до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Дніпропетровську";
визнати протиправною діяльність КП "Благоустрій міста" Дніпровської міської ради щодо укладання договорів на використання об`єктів благоустрою не за їх цільовим призначенням при реалізації потреб для об`єктів сфери споживчого ринку та сфери послуг.
Рішенням Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 25.04.2018 позов задоволено.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26.02.2019 скасовано рішення Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 25.04.2018; закрито провадження у справі в частині позовних вимог, заявлених до КП "Благоустрій міста" Дніпровської міської ради; у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.02.2019 повністю; рішення Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 25.04.2018 змінити в частині визнання рішень Дніпровської міської ради №39/35 від 29.05.2013 та №43/37 від 24.07.2013 незаконними відповідно уточнених позовних вимог від 13.06.2017.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 26.09.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 08.02.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Дніпропетровської міської ради № 39/35 від 29.05.2013 затверджений Порядок передачі об`єктів (елементів) благоустрою м. Дніпропетровська в тимчасове використання не за цільовим призначенням при реалізації потреб для об`єктів сфери споживчого ринку та сфери послуг.
Згодом Дніпропетровською міською радою прийнято рішення №43/37 від 24.07.2013 "Про внесення змін та доповнень до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Дніпропетровську".
Вважаючи, що прийняті органом місцевого самоврядування рішення є незаконними, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
На обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що чинним законодавством не передбачено повноважень органів місцевого самоврядування щодо встановлення додаткових вимог до визначеного законодавством порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, за винятком випадків, коли розміщення тимчасових споруд здійснюється під час проведення ярмарок, державних та місцевих святкових, урочистих масових заходів на строк проведення таких заходів.
Відповідач-1 позов не визнав. Стверджує, що звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах. Водночас позивач не зазначив, які суб`єктивні права громадської організації порушені спірними правовідносинами. Також відповідач посилається на пропуск позивачем строку звернення до суду. Одночасно відповідач вважає, що оскаржувані рішення прийняті у межах та у спосіб визначених законом повноважень органу місцевого самоврядування.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані рішення прийняті органом місцевого самоврядування за відсутності визначених законом повноважень у цих питаннях.
Апеляційний суд дійшов протилежного висновку. За висновками суду апеляційної інстанції, позивач насамперед не довів порушення спірними правовідносинами його охоронюваних законом прав та інтересів.
Також апеляційний суд констатував, що КП "Благоустрій міста" Дніпровської міської ради (відповідач-1) не є суб`єктом владних повноважень в розумінні положень статті 4 КАС України, а отже позовні вимоги заявлені до юридичної особи, яка не є суб`єктом владних повноважень не підлягають розгляду за правилами адмінсудочинства, за виключенням тих випадків, коли з позовом до суду звертається суб`єкт владних повноважень.
Одночасно з цим, апеляційний суд проаналізував положення регуляторних актів, затверджених оскаржуваними у цій справі рішеннями Дніпропетровської міськради №39/35 від 29.05.2013 та №43/37 від 24.07.2013, та дійшов висновку, що такі відповідають акту вищої юридичної сили - Закону України "Про благоустрій населених пунктів".
Також апеляційний суд констатував, що вимога позивача та застосований судом першої інстанції спосіб захисту порушених прав позивача щодо зобов`язання міську раду скасувати свої рішення не узгоджується із повноваженнями адміністративного суду, визначеними статтями 245, 266 КАС України.
В спростування доводів відповідача-1 про порушення позивачем строку звернення до суду, апеляційна інстанція, з посиланням на частину третю статті 264 КАС України, зазначила, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. З посиланням на статтю 6 Міжнародної конвенції скаржник зазначив, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку та неупередженим судом. Проте, на переконання скаржника, один із членів колегії суддів апеляційної інстанції (Чабаненко С.В.) через зухвалу поведінку втратила довіру громадської організації.
Також за позицією скаржника, суд апеляційної інстанції зазначаючи про неправильно обраний спосіб захисту порушених прав громадської організації безпідставно застосував положення статей 245, 266 КАС України, в редакції чинній з 15.12.2017, а не на момент звернення з цим позовом до суду (листопад 2016 року).
Крім того, за висновками скаржника, апеляційний суд нехтуючи принципом офіційного з`ясування обставин у справі не оцінив наведені позивачем доводи та не дослідив подані на підтвердження цих доводів докази протиправності оскаржуваних рішень органу місцевого самоврядування.
Також, за позицією скаржника, суд апеляційної інстанції неправильно закрив провадження у справі в частині позовних вимог, заявлених до КП "Благоустрій міста" Дніпровської міської ради, оскільки у спірних правовідносинах цей суб`єкт здійснює владні управлінські функції, а отже є суб`єктом владних повноважень у розумінні положень КАС України.
Від КП "Благоустрій міста" Дніпровської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції просить касаційний суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін. Стверджує, що комунальні підприємства, установи чи організації не є суб`єктом владних повноважень у розумінні положень КАС України, а діяльність таких підприємств, установ і організацій не належить до владних управлінських функцій, делегованих державою чи органом місцевого самоврядування. Також відповідач-1 наполягає на відсутності матеріально-правової заінтересованості позивача у цих правовідносинах.
На адресу касаційного суду від скаржника надійшли додаткові письмові пояснення, у яких позивач просить врахувати при розгляді цієї справи судову практику, викладену Верховним Судом у постанові від 07.10.2019 у справі №705/6569/16-а.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Надаючи правову оцінку оскаржуваним рішенням Дніпровської міської ради №39/35 від 29.05.2013 "Про затвердження Порядку передачі об`єктів (елементів) благоустрою м. Дніпропетровська в тимчасове використання не за цільовим призначенням при реалізації потреб для об`єктів сфери споживчого ринку та сфери послуг" та № 43/37 від 24.07.2013 "Про внесення змін та доповнень до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Дніпропетровську" на предмет відповідності їх визначеним частиною третьою статті 2 КАС України критеріям, суди першої та апеляційної інстанцій розглядали справу з дотриманням загального порядку.
Водночас колегія суддів вважає такий підхід неправильним у зв`язку із наступним.
Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Частиною першою статті 59 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Згідно із частиною десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
У статті 4 КАС України визначено поняття "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":
- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.