ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 1540/3905/18
адміністративне провадження № К/9901/16842/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачук А.І.
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2018 року (головуючий суддя Бутенко А.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року (колегія суддів у складі: Крусяна А.В., Градовського Ю.М., Яковлєва О.В.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Нерум", Товариства з обмеженою відповідальністю "Нептун - Біла Сфера" до Державної архітектурно-будівельної інспекції у Одеській області, третя особа - Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, про скасування наказу та рішення,
В С Т А Н О В И В:
Товариство з обмеженою відповідальністю "Нерум"(далі - ТОВ "Нерум") та Товариство з обмеженою відповідальністю "Нептун-Біла Сфера" (далі - ТОВ "Нептун-Біла Сфера") звернулись до суду з позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області (далі - відповідач, Департамент) в якому, із врахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просили скасувати наказ про проведення позапланової перевірки №787 від 21.06.2018 та скасувати рішення Департаменту державної архітектурно - будівельної інспекції в Одеській області від 04.07.2018 про скасування дії Містобудівних умов та обмежень на проектування об`єкта будівництва за адресою: м. Одеса, Приморський район, нижня тераса пляжу "Ланжерон" - пляж "Ланжерон", 25 та пляж "Ланжерон", 1, для реконструкції реабілітаційно-оздоровчого центру дельфінотерапії з розширенням, в межах земельних ділянок, які знаходяться в оренді, без зміни існуючих висотних відміток об`єкту, від 13.04.2018 № 01-06/59.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що наказ про проведення позапланової перевірки та рішення про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки прийняті необґрунтовано, оскільки намір проектування об`єкта будівництва ніяким чином не впливає та не змінює цільове призначення обох земельних ділянок та не порушує чинне законодавство.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2019 року, позов задоволено частково.
Скасовано рішення Департаменту державної архітектурно - будівельної інспекції в Одеській області від 04.07.2018 про скасування дії містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 13.04.2018 № 01-06/59 на проектування реконструкції реабілітаційно-оздоровчого центру дельфінотерапії з розширенням, в межах земельних ділянок, які знаходяться в оренді у ТОВ "НЕРУМ" та ТОВ "НЕПТУН-БІЛА СФЕРА", за рахунок знесення нежитлових будівель та споруд аварійно-рятувальної станції, які знаходяться у власності, без зміни існуючих висотних відміток об`єкта за адресою: м. Одеса, Приморський район, нижня тераса пляжу "Ланжерон" - пляж "Ланжерон", 25 та пляж "Ланжерон", 1. В решті позовних вимог відмовлено.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, Департамент подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
Касаційну скаргу, серед іншого, обґрунтовано тим, що судами не надано належної правової оцінки тому факту, що наміри забудови та цільове призначення земельної ділянки не відповідають діючій містобудівній документації, так як земельні ділянки розташовані на території санітарно - захисної зони виробництв ІІІ класу шкідливості. Одночасно з цим вказано, що земельні ділянки розміщені в межах водоохоронної зони моря і лиманів.
У відзиві на касаційну скаргу позивачі просили залишити її без задоволення, а судові рішення без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 24 червня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Як установлено судами попередніх інстанцій, на підставі рішення Одеської міської ради №1845- ХХІV від 26.09.2003 між Одеською міською радою та ТОВ "Нерум" укладений договір оренди земельної ділянки від 29.12.2003, згідно якого ТОВ "Нерум" отримало у строкове платне володіння і користування земельну ділянку, загальною площею 5000 кв.м., кадастровий номер земельної ділянки: 5110137500:23:002:0005, що знаходиться у місті Одесі, Приморському районі, нижня тераса пляжу "Ланжерон", із земель Одеської міської ради, не переданих у власність чи користування (землі рекреаційного призначення). Зазначена земельна ділянка передана строком на 50 років (в тому числі терміном на 2 роки - на період будівництва) для будівництва та подальшої експлуатації будівлі і споруд дельфінарію.
На підставі рішення Одеської міської ради №4256-VI від 17.12.2013 між Одеською міською радою та ТОВ "Нептун-Біла Сфера" укладений договір оренди земельної ділянки від 15.01.2014, згідно якого останнє отримало у строкове, платне володіння, користування земельну ділянку, кадастровий номер: 5110137500:23:002:0006, площею 2499 кв.м., що знаходиться у м. Одесі, Приморському районі, пляж "Ланжерон", 1, згідно з планом земельної ділянки. Зазначена земельна ділянка передана строком на 25 років, до початку реалізації планувальних рішень району, для експлуатації та обслуговування нежитлових будівель і споруд аварійно-рятувальної станції. Категорія земель за основним цільовим призначенням - землі рекреаційного призначення (п.5.2договору). Відповідно до ст.ст. 99,111 Земельного кодексу України на земельну ділянку поширюються обмеження: заборона на зміну цільового призначення земельної ділянки, ландшафту (без розробленої за встановленим порядком проектної документації); заборона на провадження окремих видів діяльності (заборона будівництва та реконструкції об`єктів без відповідного дозволу згідно чинного законодавства; заборона будівництва та експлуатації об`єктів на земельній ділянці без додержання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки згідно планувальних рішень району); умова додержання природоохоронних вимог або виконання визначених робіт - діють на площі 2499 кв.м.; заборона на провадження окремих видів діяльності, заборона будівництва в зоні дії сервітуту) - діє на площі 84кв.м. Вказаний договір був зареєстрований у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно про реєстрацію іншого речового права.
Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради надані Містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва, затверджені наказом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 22.05.2017 № 01-06/81. Дію вказаних містобудівних умов та обмежень на проектування реконструкції реабілітаційно-оздоровчого центру скасовано рішенням Департаменту державної архітектурно - будівельної інспекції в Одеській області від 14.03.2018.
Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради за зверненням ТОВ "Нерум" та ТОВ "Нептун-Біла Сфера" повторно видані Містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва, затверджені наказом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 13.04.2018 № 01-06/59.
18.05.2018 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України надано дозвіл ТОВ "Нерум" на виконання будівельних робіт №IV 113181380459, за адресою: м.Одеса, Приморський район, нижня тераса пляжу "Ланжерон" - пляж "Ланжерон", 25 та пляж "Ланжерон", 1.
15.06.2018 Державною архітектурно-будівельної інспекцією України проведена документальна перевірка, за результатами якої складена довідка про результати документальної перевірки, якою встановлено, що містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва, затверджені наказом управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 13.04.2018 №01-06/59 на реконструкцію реабілітаційно-оздоровчого центру дельфінотерапії з розширенням, у межах земельних ділянок, які знаходяться в оренді у ТОВ "Нерум" та ТОВ "Нептун - Біла Сфера", за рахунок знесення нежилих будівель та споруд аварійно-рятувальної станції, які знаходяться у власності, без зміни існуючих висотних відміток об`єкту за адресою: м. Одеса, Приморський район, нижня тераса пляжу "Ланжерон" - пляж "Ланжерон", 25 та пляж "Ланжерон", 1 були видані з порушенням п.2 абз.2 ст. 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", ст.114 Земельного Кодексу України, п.104 ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень".
Інформація з зазначеної довідки стала підставою для винесення наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 21.06.2018 №787 про проведення позапланової перевірки з питань дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради містобудівної діяльності, а саме: надання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 13.04.2018 №01-06/59.
На підставі вказаного наказу №787 від 21.06.2018 ДАБІ проведено позапланову перевірку Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради щодо надання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 13.04.2018 №01-06/59. За результатами перевірки складений акт Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області від 04.07.2018.
04.07.2018 винесено рішення Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області про скасування дії містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва, затверджених наказом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 13.04.2018 №01-06/59 та проектування реконструкції реабілітаційно-оздоровчого центру дельфінотерапії з розширенням, в межах земельних ділянок, які знаходяться в оренді у ТОВ "Нерум" та ТОВ "Нептун-Біла Сфера", за рахунок знесення нежитлових будівель та споруд аварійно-рятувальної станції, які знаходяться у власності, без зміни існуючих висотних відміток об`єкту за адресою: м. Одеса, Приморський район, нижня тераса пляжу "Ланжерон" - пляж "Ланжерон", 25 та пляж "Ланжерон", 1.
Не погоджуючись з наказом №787 від 21.06.2018 про призначення позапланової перевірки та рішенням від 04.07.2018 про скасування містобудівних умов та обмежень, позивачі звернулися до суду з даним позовом.
Вважаючи дії відповідача протиправними, позивачі звернулись до суду за захистом порушеного права.
Частково задовольняючи позовні вимоги суди виходили з того, що видані містобудівні умови відповідають вимогам законодавства, чинного на момент їх видачі, а тому не можуть бути скасовані.
Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає наступне.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, відповідно до ст.116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Відповідно до положень ст.123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
Згідно зі ст.124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.
Зі змісту ст.125 Земельного кодексу України вбачається, що право на оренду земельної ділянки виникає після укладення договору оренди і його державної реєстрації.
Судами установлено, що на підставі рішення Одеської міської ради №1845- ХХІV від 26.09.2003 та рішення Одеської міської ради №4256-VI від 17.12.2013 з позивачами укладено відповідні договори оренди вказаних земельних ділянок.
При цьому обидві земельні ділянки - кадастрові номери ділянок 5110137500:23:002:0005 та 5110137500:23:002:0006 - віднесені до земель рекреаційного призначення.
Так, відповідно до ст. 19 Земельного кодексу України серед земель України виділяють землі рекреаційного призначення.
Згідно зі ст.50 Земельного кодексу України до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів.
Відповідно до ст.51 Земельного кодексу України до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.
Згідно зі ст. 52 Земельного кодексу України землі рекреаційного призначення можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. На землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель. Порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом.
У відповідності до положень ст.47 Закону України "Про землеустрій" проектами землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення визначаються місце розташування і розміри земельних ділянок, власники земельних ділянок, землекористувачі, у тому числі орендарі, а також встановлюється режим використання та охорони територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого (округи і зони санітарної (гірничо-санітарної) охорони), рекреаційного та історико-культурного (охоронні зони) призначення.
Відповідно до положень пункту 10 Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 25.08.2004р. №1094, проект землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду розглядається та затверджується сільською, селищною, міською радою, обласною, районною, Київською або Севастопольською міською держадміністрацією чи в установленому порядку подається іншим органам, до повноважень яких належить надання у користування або передача у власність земельних ділянок.
В 2015 - 2016 прийнято Генеральний план м. Одеси, затверджений рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 №6489-VI, та План зонування території (зонінгу) м. Одеси, затверджений рішенням Одеської міської ради від 19.10.2016 № 1316-VII.
Відповідно Плану зонування території (зонінгу) м. Одеси земельні ділянки розташовані в зоні Р- Зп - проектні рекреаційні зони озеленених територій загального користування.
Згідно Пояснювальної записки до Плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 19.10.2016р. №1316-VII, визначено поняття Р - Зп - "Проектна рекреаційна зона озеленених територій загального користування*" та дане визначення: " * - Крім основних типів територіальних зон генеральним планом обумовлено появу зон з кодовими позначками: "п" - Проектні та "р" - Резервні. Це зони, розташовані на територіях, де за генпланом на розрахунковий період визначена Проектна забудова того чи іншого призначення, зі зміною функціонального призначення існуючої забудови або без такої.
Дозволені та допустимі види забудови та використання земельних ділянок в межах зон з такими кодовими позначками ідентичні видам забудови та використання земельних ділянок без таких кодових позначок".
Рекреаційна зона озеленених територій загального користування Р-3 (Р-3п) призначена для організації повсякденного відпочинку населення. До зони входять парки, сквери, бульвари та інші озеленені території, що активно використовуються населенням для відпочинку, об`єкти відпочинку, туризму, спортивні та рекреаційні для дітей та дорослих.
Переважні види використання: 1) зелені насадження загального користування: міські парки, у т.ч. спеціалізовані: спортивні, дитячі, меморіальні, зоологічні, ботанічні, виставкові; 2) лісопарки, гідропарки; 3) сквери; 4) доріжки, майданчики для відпочинку; 5) набережні.
Супутні види використання: 1) водні поверхні; 2) адміністративні будівлі, допоміжні споруди та інфраструктура для відпочинку; 3) ігрові майданчики; 4) спортивні майданчики; 5) пункти прокату ігрового та спортивного інвентарю; 6) комплекси атракціонів; 7) канатні дороги та фунікулери; 8) танцювальні майданчики, дискотеки; 9) літні театри, естради; 10) некапітальні відкриті заклади громадського харчування; 11) малі архітектурні форми декоративно-технологічного призначення; 12) скульптурні композиції, об`єкти декоративно-монументального мистецтва.
Допустимі види використання (потребують спеціального дозволу або погодження): 1) пункти надання першої медичної допомоги; 2) підприємства громадського харчування (ресторани, кафе, бари); 3) громадські вбиральні.
Використання території зони, розміщення підприємств і установ здійснюється відповідно до вимог Водного Кодексу та ДБН 360 - 92**.
Підрозділом 6.7 Пояснювальної записки до Плану зонування території (зонінгу) м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 19.10.2016р. № 1316-VII регламентовано, що власник (користувач) нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці, що належить йому на праві власності чи користування та призначена для обслуговування та експлуатації цього майна, який має намір здійснити будівництво (реконструкцію, знесення існуючої будівлі з наступним будівництвом) за встановленим функціональним призначенням об`єкта та цільовим призначенням земель (категорією), звертається до виконавчого комітету міської ради із заявою про надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та необхідним комплектом документів зазначених в заяві.
Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради визначає відповідність намірів забудовника та переданої документації вимогам Плану зонування території (зонінгу), містобудівній документації. У разі, якщо наміри забудови відносяться до переважного або супутнього виду використання (забудови) відповідної території, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради у визначений термін з моменту звернення надає заявникові містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, встановлені Зонінгом.
У разі, якщо наміри заявника щодо будівництва не відповідають вимогам законодавства, державним будівельним нормам, містобудівній документації, використанню території, визначеному планом зонування території (зонінгом), заявнику надається відповідь про таку невідповідність та рекомендації щодо можливої зміни намірів будівництва.
У разі, якщо наміри заявника щодо будівництва об`єкта віднесені планом зонування території (зонінгом) до допустимих видів використання, що потребують спеціального дозволу або погодження, заявнику може бути надана відповідь щодо необхідності здійснення спеціального зонального погодження.