ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 лютого 2023 року
м. Київ
справа №640/8249/19
провадження № К/9901/8199/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Коваленко Н.В., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2019 року (суддя Головань О.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року (головуючий суддя Кузьмишина О.М., судді Костюк Л.О., Собків Я.М.)
у справі № 640/8249/19
за позовом Акціонерного товариства "Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
про визнання протиправним та скасування рішення.
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2019 року Акціонерне товариство "Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України" (далі - АТ "НАК "Нафтогаз України" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (за текстом також НКРЕКП), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову від 12 квітня 2019 року № 574.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року, позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 12 квітня 2019 року № 574.
3. Відповідач з судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року і ухвалити нове рішення про відмову у позові.
4. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що постановою Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30 листопада 2018 року за №1584 затверджено План здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2019 рік, у пункті 86 якого передбачено здійснити щодо АТ "НАК "Нафтогаз України" захід державного нагляду (контролю) з дотримання вимог законодавства та ліцензійних умов у сфері енергетики з 08 квітня 2019 року строком на 10 робочих днів.
6. 20 березня 2019 року на адресу товариства скеровано повідомлення №42/176-19 Управління НКРЕКП у м. Києві та Київській області про проведення планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності з постачання природного газу за період з 01 січня 2017 року по 31 грудня 2018 року (отримано 22 березня 2019 року)
7. Листом від 02 квітня 2019 року за №3-3031/1.17-19 товариство повідомило Управління НКРЕКП у м. Києві та Київській області та НКРЕКП про те, що воно скористається правом щодо недопуску голови та членів НКРЕКП з перевірки до її здійснення згідно з пунктів 3.1 та 7.1 Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 42, оскільки у період з 16 травня 2017 року по 02 червня 2017 року проводилася планова перевірка.
8. 08 квітня 2019 року комісія з перевірки прибула за місцезнаходженням ліцензіата, звернулась до служби охорони з проханням запросити на пункт охорони уповноважену посадову особу ліцензіата, проте, комісія була повідомлена про недопуск до здійснення планової перевірки, посилаючись на лист від 02 квітня 2019 року за № 3-3031/1.17-19.
9. 08 квітня 2019 року комісією з перевірки складено акт за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу №141, згідно з яким зафіксовано вказані обставини.
В Описі виявлених порушень зазначено про порушення ліцензіатом Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201 (далі - Ліцензійні умови), а саме - пункту 2.1 глави 2 щодо постачання природного газу з дотриманням вимог Правил постачання природного газу, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, положень статті 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V) в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умовами дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
10. Листом від 02 квітня 2019 року за №365/26.1/6-19 НКРЕКП повідомило товариство про розгляд у відкритому слуханні питання про порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу 12 квітня 2019 року о 10:00.
11. 12 квітня 2019 року НКРЕКП винесено постанову за №574 "Про накладення штрафу на ПАТ "НАК "Нафтогаз України" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу", згідно з якою відповідно до статей 17, 19 та 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі Закон №1540-VIII), статті 59 Закону України "Про ринок природного газу" на товариство накладено штраф у розмірі 850 000 грн за вказане порушення.
12. Позивач, вважаючи вказану постанову протиправною, звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що відповідачем невірно застосовано норми матеріального права на підставі яких позивача притягнуто до відповідальності, а також порушено порядок проведення перевірки, що є підставою для задоволення позовних вимог та скасування оскаржуваної постанови.
14. Суди вважали, що при ухваленні Закону №1540-VIII допущено законодавчу колізію, з метою вирішення якої слід застосувати положення статті 3 Закону № 877-V, згідно з якою державний нагляд (контроль) здійснюється за принципом презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю).
15. Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, вважав, що окрім факту відмови, в акті вказано порушення по суті, а саме: пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо постачання природного газу з дотриманням вимог Правил постачання природного газу, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, а саме, положень статті 11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умовами дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, що і стало підставою для винесення оскаржуваної постанови. Разом з тим, відмова у допуску посадових осіб НКРЕКП до здійснення планової перевірки Ліцензованої діяльності НАК "Нафтогаз України" з постачання природного газу не є порушенням пункту 1.2 глави 2 Ліцензійних умов, оскільки питання допуску ліцензіатом Регулятора до перевірки не є предметом регулювання вказаних Ліцензійних умов.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
16. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, вказав, що суди першої та апеляційної інстанцій хибно витлумачили положення абзацу дванадцятого частини першої й абзацу одинадцятого частини 2 статті 5 Закону № 877-V, а також приписи підпункту "б" пункту 7 частини 4 статті 59 Закону України "Про ринок природного газу", зокрема:
- щодо визначення періодичності заходів державного нагляду (контролю), оскільки дата наступного планового заходу може припадати на будь-який день календарного року, який настає за останнім плановим роком, що увійшов до дворічного періоду, оскільки наступний календарний рік для мети застосування зазначеного Закону взято за неподільну одиницю виміру, яка дорівнює плановому року;
З огляду на це заявник стверджує, що для суб`єкта господарювання, який належить до високого ступеня ризику і останній плановий захід державного нагляду (контролю) щодо якого здійснювався за діяльність 2016 року, дворічний період охоплюється 2017 і 2018 роками. Відповідно наступний плановий захід державного нагляду (контролю) такого суб`єкта має бути здійснений у 2019 році, який за таких обставин є новим плановим роком (обчислюється з 01 січня по 31 грудня) і є початком відліку для наступного дворічного періоду.
- стосовно взяття до уваги узгоджених дат початку та строків здійснення визначених у плані здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю).
17. Заявник вказує, що нормами законодавства не передбачено покликання в річних планах здійснення планових заходів на комплексний план, а тільки зобов`язано брати до уваги дати здійснення заходів. Тому, на думку заявника, факт відповідності строків проведення перевірки позивача в плані перевірок на 2019 рік, строкам, встановленим у комплексному плані, свідчить про здійснення перевірки позивача в межах реалізації комплексного планового заходу контролю у формі планової перевірки.
18. Також скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій належно не дослідили Акт проведення планового заходу державного нагляду (контролю) від 08 квітня 2019 року № 141, тому що висновок судів про те, що в акті вказано на встановлене порушення по суті, як зазначає скаржник, спростовується змістом Акта № 141, оскільки в останньому зафіксований недопуск та визначено, які нормативні акти порушив позивач, недопустивши уповноважених осіб органу контролю (відмовивши у наданні можливості здійснити планову перевірку).
19. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, а також стверджує про невірне тлумачення відповідачем положень статті 5 Закону № 877-V у їхнього взаємозв`язку з приписами частини 4 статті 59 Закону України "Про ринок природного газу".
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
21. Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначенні Законом №1540-VIII.
22. Відповідно до статті 1 Закону №1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
23. Згідно статті 3 Закону №1540-VIII Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
24. Приписами статті 19 Закону №1540-VIII визначено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
25. Згідно з частиною 6 статті 19 Закону №1540-VIII планові перевірки суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, проводяться не частіше одного разу на рік відповідно до річних планів, які затверджуються Регулятором до 1 грудня року, що передує плановому, та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті.
План здійснення заходів державного контролю на відповідний плановий період оприлюднюється на офіційному веб-сайті Регулятора не пізніш як за п`ять днів до початку відповідного планового періоду.
26. Отже, зі змісту вказаних правових приписів вбачається, що метою здійснення діяльності НКРЕКП є досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки. В свою чергу, державний контроль Регулятором здійснюється зокрема шляхом проведення відповідних перевірок за результатом яких складаються акти.
27. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), визначено Законом № 877-V.
28. Питання проведення планових заходів зі здійснення державного нагляду (контролю) врегульоване статтею 5 Закону №877-V. Так, вищезазначеною статтею передбачено, що планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Плановим періодом вважається рік, який обчислюється з 1 січня по 31 грудня планового року. Плани здійснення заходів державного нагляду (контролю) на наступний плановий період повинні містити дати початку кожного планового заходу державного нагляду (контролю) та строки їх здійснення.
29. Органи державного нагляду (контролю) щороку визначають перелік суб`єктів господарювання, які підлягають плановим заходам державного нагляду (контролю) у плановому періоді, та не пізніше 15 жовтня року, що передує плановому, забезпечують внесення відомостей про таких суб`єктів господарювання до інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) для автоматичного виявлення нею суб`єктів господарювання, які підлягають комплексним плановим заходам державного нагляду (контролю).
30. Річні плани здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) на відповідний плановий період з урахуванням узгоджених дат початку та строків здійснення визначених у плані здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) затверджують органи державного нагляду (контролю), оприлюднюють на своїх офіційних веб-сайтах та вносять відомості до інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому.
31. Вимоги до оформлення річних та комплексного планів здійснення заходів державного нагляду (контролю), внесення змін до них та звіту щодо їх виконання визначаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.
32. Абзацом 7 частини 1 статті 5 Закону №877-V передбачено, що суб`єкт господарювання має право відмовитися від проведення комплексного планового заходу державного нагляду (контролю) шляхом письмового звернення до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. У такому разі перевірка такого суб`єкта господарювання проводиться згідно з річними планами органів державного нагляду (контролю).
33. Відповідно до частини 2 статті 5 Закону №877-V центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.
34. Також у частині 2 статті 5 вказаного Закону визначено, що планові заходи державного нагляду (контролю) здійснюються органом державного нагляду (контролю) за діяльністю суб`єктів господарювання, яка віднесена: