ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 280/9183/21
провадження № К/990/36319/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Смоковича М. І.,
суддів: Кашпур О. В., Шевцової Н. В.,
розглянув у порядку письмового провадження справу
за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "ЕН ПІ ДЖІ ОІЛ" до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області про визнання дій протиправними та скасування припису, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою представника товариства з обмеженою відповідальністю "ЕН ПІ ДЖІ ОІЛ" - адвоката Єренка Дмитра Віталійовича на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 4 жовтня 2022 року (судді: Головко О. В., Ясенова Т.І., Суховаров А. В.) та
в с т а н о в и в:
1. У вересні 2021 року товариство з обмеженою відповідальністю "ЕН ПІ ДЖІ ОІЛ" (далі -ТОВ "ЕН ПІ ДЖІ ОІЛ", Товариство) звернулося до суду з адміністративним позовом до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області (далі - ГУ ДСНС України у Запорізькій області), у якому просило визнати протиправними дії посадових осіб відповідача щодо проведення перевірки щодо ТОВ "ЕН ПІ ДЖІ OIЛ", яка відбулася з 25 по 26 березня 2021 року, за результатами якого складено акт від 26 березня 2021 року № 252 та припис від 1 квітня 2021 року № 193; скасувати припис від 1 квітня 2021 року № 193.
Позовні вимоги обґрунтовані, з-поміж іншого, тим, що перевірку автозаправних станцій ТОВ "ЕН ПІ ДЖІ ОІЛ" протягом 25-26 березня 2021 року проводили чотирнадцять посадових осіб органу державного нагляду (контролю), але підписали акт перевірки від 26 березня 2021 року № 252, оформлений за наслідками тієї перевірки, лише троє з них. Позивач переконував, що це суперечить вимогам частини шостої статті 7 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V), за текстом якої акт мають підписати усі посадові особи, які проводили перевірку.
Крім того, зважаючи на кількість автозаправних станцій, які перевірялися, та їхнє територіальне розташування (загалом було десять автозаправних станцій на території чотирьох районів Запорізької області та в м. Запоріжжі), а також на період проведення перевірки, "присутність" під час перевірки на кожному із об`єктів перевірки одного і того самого представника суб`єкта господарювання (як це зазначено в акті) видається неможливою, що теж вказує на порушення процедури перевірки. Позивач зауважив також, що посадові особи відповідача не могли встановити порушення на об`єкті за адресою: Запорізька область, Кам`янсько-Дніпровський район, с. Дніпровка, вул. Центральна, 534-а, оскільки відповідно до наказу № 18 від 19 березня 2021 року цей об`єкт не працював через те, що там проводилися ремонтні роботи. Зазначена обставина, на переконання позивача, свідчить про те, що фактично ніякої перевірки там не було.
3. Обставини, які встановили суди попередніх інстанцій, стисло можна викласти так.
ГУ ДСНС України у Запорізькій області видало наказ від 15 березня 2021 року № НС-106/53 про здійснення позапланових заходів нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, серед яких - ТОВ "ЕН ПІ ДЖІ ОІЛ", вимог законодавства у сфері техногенної і пожежної безпеки.
На підставі цього наказу і посвідчення на перевірку № 841 від 24 березня 2021 року посадові особи ГУ ДСНС України у Запорізькій області провели позапланову перевірку автозаправних станцій ТОВ "ЕН ПІ ДЖІ ОІЛ", розташованих за адресами: (1) Запорізька область, Оріхівський район, с. Омельник, вул. Перемоги, 2; (2) Запорізька область, Оріхівський район, с. Новоданилівка, вул. Хрусталькова, 1а; (3) Запорізька область, м. Мелітополь, проспект Богдана Хмельницького, 111; (4) Запорізька область, м. Мелітополь, вулиця Олександра Невського, 115/1; (5) Запорізька область, м. Запоріжжя, Дніпровський район, вул. Академіка Весніна, 17а; (6) Запорізька область, Кам`янсько-Дніпровський район, с. Дніпровка, вул. Центральна, 534а; (7) Запорізька область, м. Мелітополь, вул. Гоголя, 101; (8) Запорізька область, Запорізький район, с. Нове Запоріжжя, вул. Нікопольське Шосе, 1-В; (9) Запорізька область, м. Запоріжжя, вул. Космічна, 148; (10) Запорізька область, м. Запоріжжя, вул. Седова, 7, за наслідками якої склали акт від 26 березня 2021 року № 252.
Відповідно до цього акта, автозаправні станції ТОВ "ЕН ПІ ДЖІ ОІЛ" експлуатуються з порушенням норм пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей. Суть порушень зазначено в тому ж акті від 26 березня 2021 року № 252.
На підставі акта перевірки від 26 березня 2021 року № 252 ГУ ДСНС України у Запорізькій області виніс припис від 1 квітня 2021 року № 193 з вимогами про усунення виявлених порушень законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки (у строк до 29 квітня 2021 року).
Товариство, вважаючи неправомірними як дії щодо проведення перевірки, так і її результати, звернувся з цим позовом до суду.
Судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій
4. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 23 лютого 2022 року позовні вимоги задовольнив частково; визнав протиправними дії ГУ ДСНС України у Запорізькій області щодо складання акта від 26 березня 2021 року № 252 за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки; скасував припис від 1 квітня 2021 року № 193 про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. В іншій частині позовних вимог - відмовив.
Суд першої інстанції зазначив, що посвідчення на проведення заходу державного нагляду від 24 березня 2021 року № 841 вручене представнику ТОВ "ЕН ПІ ДЖІ ОІЛ" - Тарановій О. Л. 25 березня 2021 року, підтвердженням чого є її особистий підпис у посвідченні. Повноваження Таранової О. Л. на представництво інтересів ТОВ "ЕН ПІ ДЖІ ОІЛ" підтверджується довіреністю від 24 березня 2021 року, тому доводи про те, що названа особа не була представником Товариства суд першої інстанції розцінив як безпідставні.
Щодо зауваг про непідписаний акт суд першої інстанції з`ясував, що на другій сторінці акта від 26 березня 2021 року № 252 зазначено осіб, які брали участь у проведенні заходу державного нагляду (контролю), а саме: (1) провідний інспектор Пологівського PC ГУ ДСНС України у Запорізькій області старший лейтенант служби цивільного захисту ОСОБА_9., (2) провідний інспектор відділу пожежної безпеки управління запобігання надзвичайним ситуаціям ГУ ДСНС України у Запорізькій області старший лейтенант служби цивільного захисту Терза О. Є., (3) головний інспектор відділу запобігання надзвичайним ситуаціям Запорізького міськрайонного управління ГУ ДСНС України у Запорізькій області майор служби цивільного захисту Луценко Є. В., (4) провідний інспектор відділу запобігання надзвичайним ситуаціям Запорізького міськрайонного управління ГУ ДСНС України у Запорізькій області капітан служби цивільного захисту Єскін П. С., (5) провідний інспектор відділу запобігання надзвичайним ситуаціям Запорізького міськрайонного управління ГУ ДСНС України у Запорізькій області капітан служби цивільного захисту Солощук Є. Л., (6) провідний інспектор відділу запобігання надзвичайним ситуаціям Запорізького міськрайонного управління ГУ ДСНС України у Запорізькій області старший лейтенант служби цивільного захисту Дудаль О. С., (7) т.в.о. начальника відділу запобігання надзвичайним ситуаціям Мелітопольського міськрайонного управління ГУ ДСНС України у Запорізькій області майор служби цивільного захисту Кулик Є. В., (8) провідний інспектор відділу запобігання надзвичайним ситуаціям Мелітопольського міськрайонного управління ГУ ДСНС України у Запорізькій області старший лейтенант служби цивільного захисту Ніділько С. Г., (9) провідний інспектор Веселівського районного сектору ГУ ДСНС України у Запорізькій області старший лейтенант служби цивільного захисту Стальний О. С., (10) головний інспектор Оріхівського районного сектору ГУ ДСНС України у Запорізькій області старший лейтенант служби цивільного захисту ОСОБА_3., (11) провідний інспектор Оріхівського районного сектору ГУ ДСНС України у Запорізькій області капітан служби цивільного захисту Трифонов М. В., (12) фахівець СЗЗ з НС м. Енергодар ЦЗД ГУ ДСНС України у Запорізькій області старший лейтенант служби цивільного захисту Поляков А. В., (13) начальник СЗЗ з НС м. Енергодар ЦЗД ГУ ДСНС України у Запорізькій області старший майор служби цивільного захисту Сидорчук О. В., (14) провідний інспектор Якимівського районного сектору ГУ ДСНС України у Запорізькій області старший лейтенант служби цивільного захисту Гаврищук Є. В.
Однак акт від 26 березня 2021 року № 252 підписали тільки троє посадових осіб органу державного нагляду (контролю): ОСОБА_9., Терза О. Є., Єскін П. С.
За текстом рішення суду, в судовому засіданні представник відповідача - ОСОБА_9. повідомив, що він і Терза О. Є. проводили перевірку автозаправних станцій ТОВ "ЕН ПІ ДЖІ ОІЛ", які розташовані у м. Запоріжжі.
Допитаний як свідок ОСОБА_2, який на час проведення перевірки працював провідним інспектором Якимівського районного сектору ГУ ДСНС України у Запорізькій області, пояснив, що проводив перевірку трьох автозаправних станцій ТОВ "ЕН ПІ ДЖІ ОІЛ", які розташовані у м. Мелітополі Запорізької області. За наслідками цих перевірок надіслав до ГУ ДСНС України у Запорізькій області відповідні матеріали з переліком встановлених порушень на цих автозаправних станціях для складання акта перевірки. Акт перевірки [від 26 березня 2021 року № 252] безпосередньо не підписував. Зазначив також, що коли прибув на перевірку і пред`явив посвідчення, працівники автозаправних станцій ТОВ "ЕН ПІ ДЖІ ОІЛ" не надали журналів проведення перевірок.
Допитана як свідок ОСОБА_3, яка на час проведення перевірки працювала провідним головним інспектором Оріхівського районного сектору ГУ ДСНС України у Запорізькій області, пояснила, що проводила перевірку двох автозаправних станцій ТОВ "ЕН ПІ ДЖІ ОІЛ", які розташовані в Оріхівському районі Запорізької області. Повідомила, що коли прибула на перевірку і пред`явила посвідчення, працівники автозаправних станцій ТОВ "ЕН ПІ ДЖІ ОІЛ не надали їй журналу проведення перевірок. За наслідками перевірок надіслала на адресу ГУ ДСНС України у Запорізькій області матеріали перевірки з переліком встановлених порушень на автозаправних станціях для складання акта перевірки. Акта перевірки [від 26 березня 2021 року № 252] не підписувала.
Допитані як свідки ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, які у період з 25 по 26 березня 2021 року працювали на автозаправних станціях ТОВ "ЕН ПІ ДЖІ ОІЛ", пояснили, що перевірка на автозаправних станціях співробітниками ДСНС не проводилася, ніхто не приїздив, журнали для перевірок є на всіх автозаправних станціях ТОВ "ЕН ПІ ДЖІ ОІЛ".
З уваги на з`ясовані обставини суд першої інстанції виснував, що акт від 26 березня 2021 року № 252 підписаний лише особами ГУ ДСНС України у Запорізькій області, які здійснювали перевірку автозаправних станцій ТОВ "ЕН ПІ ДЖІ ОІЛ" в м. Запоріжжі. Водночас посадові особи ГУ ДСНС України у Запорізькій області, які перевіряли об`єкти (автозаправні станції) ТОВ "ЕН ПІ ДЖІ ОІЛ" в Оріхівському районі Запорізької області та в м. Мелітополі Запорізької області, і які безпосередньо встановили порушення законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки на цих об`єктах, акта від 26 березня 2021 року № 252 не підписували. З погляду суду першої інстанції, за описаної ситуації є підстави вважати, що при оформленні результатів перевірки відповідач порушив приписи частини шостої статті 7 Закону № 877-V, адже в згаданому акті перевірки зафіксовано не тільки порушення, виявлені під час перевірки автозаправних станцій Товариства, розташованих у м. Запоріжжі, але й також у Запорізькій області.
Суд першої інстанції наголосив на необхідності дотримання встановленої законом процедури проведення перевірки і оформлення відповідного акта за її результатами, відтак констатував протиправність дій ГУ ДСНС у Запорізькій області щодо складання акта від 26 березня 2021 року № 252, а також виданого на його підставі припису від 1 квітня 2021 року № 193.
5. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 4 жовтня 2022 року скасував рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 23 лютого 2022 року в частині задоволених позовних вимог і ухвалив нове рішення, яким відмовив Товариству у задоволенні позовних вимог повністю.
Суд апеляційної інстанції зауважив, що висновок суду першої інстанції щодо протиправності дій по складанню акта перевірки ґрунтується виключно на тій обставині, що цей акт не підписаний всіма посадовими особами, які проводили перевірку автозаправних станцій Товариства.
Цитуючи окремі положення статті 7 Закону № 877-V апеляційний суд погодився з тим, що акт має бути підписаний посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали контрольний захід, проте, на думку апеляційного суду, вказана стаття не містить чіткої вимоги, що акт має бути підписаний всіма особами, які брали участь у цьому заході.
У цьому контексті апеляційний суд зазначив про те, що допитані як свідки посадові особи відповідача підтвердили проведення перевірок на автозаправних станціях Товариства і те, що за наслідками перевірок виявили порушення, про які повідомили відповідача і які відображені в акті від 26 березня 2021 року № 252.
На думку апеляційного суду, непідписання акта перевірки всіма особами, які проводили перевірку, не може бути самостійною підставою для визнання протиправними дій щодо його складання. У цьому зв`язку зауважив, що позивач не заперечував того, що під час перевірки були виявлені порушення і не подавав у встановлений законом строк зауважень до акта перевірки від 26 березня 2021 року № 252.
Відповідно до постанови апеляційного суду, акт перевірки не є розпорядчим документом чи актом індивідуальної дії, який безпосередньо впливає на права та обов`язки підконтрольного суб`єкта; як можна зрозуміти позицію апеляційного суду, таким правовим актом індивідуальної дії є припис, виданий на підставі акта. Позаяк під час перевірки були виявлені порушення і вони зафіксовані в акті, то сам факт, що цей акт не підписаний всіма посадовими особами, які проводили перевірку, не може бути підставою для скасування припису.
Касаційне оскарження
6. У касаційній скарзі ТОВ "ЕН ПІ ДЖІ ОІЛ" просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 4 жовтня 2022 року і залишити в силі рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 23 лютого 2022 року.
Касаційну скаргу її автор подав з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку з чим зазначив, що наразі нема висновку Верховного Суду щодо застосування абзацу десятого частини шостої статті 7 Закону № 877-V у подібних правовідносинах. Мовиться про те, чи впливає на правомірність (допустимість) акта за результатами планового/позапланового заходу, а відтак і на правомірність припису, виданого на підставі цього акта, той факт, що його (акт) підписали не всі посадові особи органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід.
Представник позивача зазначив про те, що в акті від 26 березня 2021 року № 252 описані порушення не тільки ті, які виявлені на автозаправних станціях, розташованих у м. Запоріжжі, але й також на тих, які розташовані у Запорізькій області, проте підписали згаданий акт тільки троє посадових осіб (із чотирнадцяти), двоє з яких (відповідно до показань свідка ОСОБА_9 ) перевіряли автозаправні станції в м. Запоріжжі.
7. Відповідач не надіслав відзиву на касаційну скаргу у строк, який встановив суд в ухвалі від 10 січня 2023 року.
З урахуванням приписів частин п`ятої-сьомої статті 18 КАС України суд надіслав ГУ ДСНС України у Запорізькій області копію ухвали від 10 січня 2023 року про відкриття касаційного провадження у справі на офіційну електронну адресу, зареєстровану в Єдиній судовій інформаційно-телекомунікаційній системі (Електронний кабінет), про що секретар судового засідання склала відповідну довідку від 10 січня 2023 року.
Станом на дату завершення підготовчого провадження у справі, а також розгляду справи по суті порушених в касаційній скарзі питань суд не отримував від відповідача заяв по суті спору чи клопотань процесуального характеру.
Релевантні джерела права
8. Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами:
пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності;
підконтрольності і підзвітності органу державного нагляду (контролю) відповідним органам державної влади;
рівності прав і законних інтересів усіх суб`єктів господарювання;
гарантування прав та законних інтересів кожного суб`єкта господарювання;
об`єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), неприпустимості проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами, а також невідворотності відповідальності осіб за подання таких заяв;