ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 лютого 2023 року
м. Київ
справа №560/17141/21
адміністративне провадження № К/990/24840/22, К/990/24907/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Шевцової Н. В.,
суддів: Данилевич Н. А., Мацедонської В. Е.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження як суд касаційної інстанції без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №560/17141/21
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора, Хмельницької обласної прокуратури, П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)
про визнання протиправними та скасування рішення, наказу, поновлення на посаді, стягнення коштів та зобов`язання вчинити дії
за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Хмельницької обласної прокуратури
на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 квітня 2022 року, ухвалене у складі судді Польового О.Л.,
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2022 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Боровицького О. А. суддів: Курка О. П. Шидловського В.Б.,
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог.
1. У грудні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач), Хмельницької обласної прокуратури (далі - обласна прокуратура), П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - П`ятнадцята кадрова комісія), в якому просив:
1.1. визнати протиправними та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 № 367;
1.2. визнати протиправним та скасувати накази керівника Хмельницької обласної прокуратури від 21.10.2021 № 1259к та від 29.10.2021 № 1289к, якими позивач звільнений з посади прокурора Старокостянтинівської місцевої прокуратури Хмельницької області з 24.11.2021;
1.3. зобов`язати Хмельницьку обласну прокуратуру поновити позивача на публічній службі в Хмельницькій окружній прокуратурі або на рівнозначній посаді прокурора Старокостянтинівської місцевої прокуратури Хмельницької області в Хмельницькій обласній прокуратурі та органах прокуратури України на умовах безстрокового трудового договору з 24.11.2021;
1.4. зобов`язати Хмельницьку обласну прокуратуру зарахувати весь час вимушеного прогулу в загальну вислугу (стаж) та стаж роботи на посадах прокурора, починаючи з 24.11.2021 по день прийняття судом рішення про поновлення на роботі;
1.5. стягнути з Хмельницької обласної прокуратури середній заробіток за весь час вимушеного прогулу;
1.6. зобов`язати Офіс Генерального прокурора та уповноважену ним кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) призначити новий час (дату) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки відповідно до рішення Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), оформлене протоколом від 20.11.2020 №12.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що П`ятнадцята кадрова комісія прийняла рішення від 13.09.2021 № 367 про неуспішне проходження позивачем атестації. Наказом керівника Хмельницької обласної прокуратури від 21.10.2021 N 1259к позивач звільнений з посади з посади прокурора Старокостянтинівської місцевої прокуратури Хмельницької області з 24.11.2021. Позивач вважає, що рішення П`ятнадцятої кадрової комісії, а також наказ керівника Хмельницької обласної прокуратури про його звільнення є незаконними та підлягають скасуванню, тому звернувся до суду з цим позовом.
2.1. Позивач наголошував, що 28.10.2020 успішно пройшов перший етап атестації, набравши 96 білів, однак 06.11.2020 за результатами складення другого етапу іспиту набрав 92 бали через погане самопочуття, про що повідомив голову Першої кадрової комісії після складення іспиту з проханням врахувати його стан та призначити новий час (дату) складення іспиту.
2.2. Також позивач вказував, що в порушення пункту 18 Порядку №233 матеріали атестації 479 прокурорів нерівномірно розподілені між новоутвореними Тринадцятою, Чотирнадцятою та П`ятнадцятою кадровими комісіями, а саме передані лише П`ятнадцятій кадровій комісії.
2.3. Крім того, позивач зазначив, що ні Закон №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", ні Порядки №221 і №233 не передбачають права однієї кадрової комісії переглядати рішення іншої кадрової комісії, а також не передбачено повторного перегляду заяв, які вже розглянуті іншою кадровою комісією.
2.4. Також, за доводами позивача, спірне рішення П`ятнадцятої кадрової комісії прийняте за відсутності мотивованих висновків та з порушенням процедури атестації прокурорів, визначеної законом.
2.5. Оскаржувані накази керівника обласної прокуратури позивач вважає протиправними та прийнятими всупереч законодавства.
3. Хмельницька обласна прокуратура подала до суду відзив на позов, в якому зазначила, що відповідно до рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 №367 позивач за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, набрав менше прохідного балу для успішного складання іспиту. Зазначене рішення кадрової комісії надійшло до Хмельницької обласної прокуратури з Офісу Генерального прокурора та стало підставою для прийняття керівником обласної прокуратури оскаржуваного наказу від 21.09.2021 № 1259к.
4. Від Офісу Генерального прокурора надійшов відзив, в якому відповідач зазначив, що оскаржувані наказ та рішення комісії були прийняті в межах норм закону, тому підстави для їх скасування відсутні.
ІІ. Установлені судами попередніх інстанцій фактичні обставини справи
5. ОСОБА_1 працював в органах прокуратури України.
6. 09.10.2019 позивач подав Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в окружній прокуратурі.
7. Позивач склав іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та допущений до наступного етапу.
8. 06.11.2020 ОСОБА_1 складав іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (другий етап).
9. 20.11.2020 Першою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (далі - Перша кадрова комісія) прийняте рішення, оформлене протоколом №12, про задоволення заяви ОСОБА_1 ; внесення його до графіку для складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки; виключення ОСОБА_1 зі списку осіб, які 04.11.2020 та відповідно 06.11.2020 не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
10. Рішенням, оформленим протоколом від 20.08.2021 № 4, П`ятнадцята кадрова комісія відмовила у включенні ОСОБА_1 до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
11. Рішенням П`ятнадцятої кадрової комісії, оформленим протоколом від 13.09.2021 №11, позивач включений до переліку прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), які за результатами іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, яке відбувалося 02.11.2020 - 09.11.2020, набрали менше прохідного балу, і неуспішно пройшли атестацію.
12. Рішенням П`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 №367 "Про неуспішне проходження прокурором атестації" позивач не допущений до етапу проходження співбесіди та визнано таким, що неуспішно пройшов атестацію.
13. На підставі рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 №367 наказом керівника Хмельницької обласної прокуратури від 21.10.2021 N 1259к ОСОБА_1 звільнений з 01.11.2021 з посади прокурора Старокостянтинівської місцевої прокуратури Хмельницької області.
14. Відповідно до наказу керівника Хмельницької обласної прокуратури від 29.10.2021 №1289к внесені зміни до наказу від 21.10.2021 №1259к та змінена дата звільнення позивача на 24.11.2021.
ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
15. 21 квітня 2022 року рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2022 року, позов задоволено частково.
15.1. Визнано протиправним та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13.09.2021 №367 про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації.
15.2. Визнано протиправним та скасовано наказ керівника Хмельницької обласної прокуратури від 21.10.2021 №1259к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Старокостянтинівської місцевої прокуратури Хмельницької області.
15.3. Зобов`язано Хмельницьку обласну прокуратуру поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Старокостянтинівської місцевої прокуратури Хмельницької області.
15.4. Стягнуто з Хмельницької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 25.11.2021 по 21.04.2022 у сумі 37522,74 грн (тридцять сім тисяч п`ятсот двадцять дві гривні 74 копійки). У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
16. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Перша кадрова комісія, приймаючи рішення від 20.11.2020, оформлене протоколом N 12, врахувала доводи позивача, конкретні обставини та додані документи і дійшла висновку про наявність об`єктивних та поважних причин, які вплинули на перебіг і результат складання останнім іспиту.
16.1. Натомість, за висновком судів попередніх інстанцій, П`ятнадцята кадрова комісія не призначила позивачу нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та прийняла протилежні за змістом рішення від 20.08.2021 № 4, від 13.09.2021 № 11, від 13.09.2021 № 367. У вказаних рішеннях відсутня будь-яка мотивація із зазначенням обставин, що вплинули на їх прийняття, враховуючи наявність протоколу першої кадрової комісії щодо призначення нових часу та дати складання іспиту.
16.2. Враховуючи викладене, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскаржуване рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 №367 стосовно позивача є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки є невмотивованим та таким, що не відповідає вимогам, встановленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
16.3. Оскільки суд встановив протиправність рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13.09.2021 №367, тому наявні правові підстави для визнання протиправним та скасування наказу керівника Хмельницької обласної прокуратури від 21.10.2021 №1259к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Старокостянтинівської місцевої прокуратури Хмельницької області, а позовні вимоги про поновлення на роботі і стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу задоволенню, як похідні позовні вимоги.
ІV. Касаційне оскарження
17. На зазначені рішення суду першої інстанції та постанову апеляційного суду Офісом Генерального прокурора та Хмельницькою обласною прокуратурою подано касаційні скарги, які зареєстровані у Верховному Суді 13 вересня 2022 року.
18. 28 вересня 2022 року та 29 вересня 2022 року ухвалами Верховного Суду відкриті касаційні провадження за касаційними скаргами Офісу Генерального прокурора та Хмельницької обласної прокуратури у зв`язку з доведенням наявності підстави касаційного оскарження, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
19. Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
20. На обґрунтування наявності зазначеної підстави касаційного оскарження Офіс Генерального прокурора вказує, що на даний час відсутні правові позиції Верховного Суду у справах з урахуванням обставин наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про відмову у призначенні повторного проходження іспиту та про неуспішне проходження прокурором атестації ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (у зв`язку із ненабранням мінімального прохідного балу.
21. Хмельницька обласна прокуратура також вказує, що на даний час відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме законності рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації за наявності чинного рішення кадрової комісії про виключення позивача зі списку осіб, які не склали іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, та про призначення йому нової дати складання такого іспиту, прийнятого у порушення вимог пункту 17 розділу II Закону №113-ІХ.
21.1. Скаржником зазначено про необхідність надання Верховним Судом правової оцінки і тлумачення особливостей застосування:
21.1.1. пункту 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ - щодо застосування до спірних правовідносин правил складання і визначення результатів іспиту на загальні здібності, передбачених Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженим наказом Генерального прокурора від 03.10.2019 № 221 у взаємозв`язку з пунктом 7 розділу І, пункту 2 розділу V цього Порядку;
21.1.2. пункту 16 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ - в контексті правової оцінки і тлумачення правомірності визначення кадровою комісією результатів складання іспиту на загальні здібності з врахуванням особливостей ситуації, яка виникла у зв`язку з проходженням атестації позивачем, а саме наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу);
21.1.3. пункту 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ - в контексті підставності і правомірності ухвалення кадровою комісією за результатами атестації прокурора рішення про неуспішне проходження атестації у випадку наявності особливостей оцінювання результату іспиту позивача.
22. У касаційних скаргах відповідачі просять скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
23. Касаційні скарги відповідачів містять клопотання про розгляд справи за участю їх представників.
24. 29 вересня 2022 року матеріали адміністративної справи №560/17141/21 витребувано з Хмельницького окружного адміністративного суду.
25. 16 листопада 2022 року справа №560/17141/21 надійшла до Верховного Суду.
26. Відзиви від інших учасників справи на касаційні скарги відповідачів не надходили, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій в касаційному порядку.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
27. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
28. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
29. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Відповідно до статті 4 Закону "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
31. Законом № 113-IX ["Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури"] (діє з 25 вересня 2019 року; тут і далі - в редакції, яка діяла на час видання спірного наказу) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
32. Статтею 14 Закону № 1697-VII, у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ, передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
33. У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
34. Згідно з пунктом 6 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
35. Згідно з пунктом 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
36. Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в підпунктах 1-4 пункту 7 цього розділу, мають право у строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
37. Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур, утворення, визначення складу, періоду та порядку роботи яких, здійснюється Генеральним прокурором.
38. За пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
39. Відповідно до пунктів 16-18 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
40. Кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів, крім випадків її проходження прокурорами та слідчими органів прокуратури, зазначеними в підпункті 3 пункту 7 цього розділу, забороняється.