ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 260/2455/21
адміністративне провадження № К/990/17910/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Західна геолого-розвідувальна компанія" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправним та скасування наказу, за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду у складі судді Гебеш С.А. від 04.11.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Довгої О.І., Глушко І.В., Запотічного І.І. від 05.05.2022,
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Західна геолого-розвідувальна компанія" (далі також ТОВ "Західна геолого-розвідувальна компанія", Товариство, позивач) звернулося з позовом до Державної служби геології та надр України (далі також Держгеонадра, відповідач), у якому просило визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України №301 від 15.04.2021 "Про скасування рішення Держгеонадр про внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами" (далі також спірний, оскаржуваний наказ).
2. В обґрунтуванні позову наводились аргументи про те, що відповідач замість того аби виконати свій обов`язок та видати позивачу бланк спеціального дозволу із внесеними змінами в зв`язку із допущеною опискою, фактично повторно розглянув заяву позивача щодо внесення змін до Спецдозволу та прийняв рішення (наказ №301 від 15.04.2021) про скасування власного наказу у відповідній частині, а саме п. 14 Додатку до наказу Держгеонадр №508 від 11.11.2020. Позивач вважає такі дії відповідача протиправними і такими, що суперечать вимогам чинного законодавства.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 04.11.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.05.2022, позов задоволено.
4. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідач фактично повторно розглянув заяву позивача щодо внесення змін до Спецдозволу та прийняв рішення у формі наказу про скасування власного наказу у відповідній частині. Разом з тим, за позицією судів, спірний наказ не містить жодного нормативного обґрунтування та мотивів, які б свідчили про правомірність його прийняття.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 16.03.2012 Товариство з обмеженою відповідальністю "Західна геолого-розвідувальна компанія" отримало спеціальний дозвіл на користування надрами №4112 з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки золото-поліметалічних руд Квасівського рудного поля, яке знаходиться у Берегівському районі Закарпатської області, строком на 5 років.
7. Позивач подав до Державної служби геології та надр України пакет документів для продовження строку дії Спецдозволу ще на п`ять років.
8. За результатами розгляду вказаних документів, відповідач прийняв наказ від 29.05.2018 №193, яким продовжив позивачу відповідний спецдозвіл.
9. Рішення відповідачем направлено на адресу позивача листом №13773/03/12-18 від 19.07.2018. Із вказаного листа вбачається, що для отримання спеціального дозволу необхідно надати оригінал платіжного доручення з відміткою банку, довіреність, паспорт, лист - повідомлення щодо сплати збору за продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами.
10. Після отримання вказаного листа, позивач сплатив до Державного бюджету України збір за продовження відповідного дозвільного документу у розмірі 1377490,00 грн., що підтверджується платіжним дорученням №164 від 25.07.2018.
11. Оновлений бланк спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення ним отримано 07.03.2019. У подальшому позивачем виявлено помилку, яка, на його думку, була допущена відповідачем під час видачі бланку спецдозволу, з продовженим строком дії. Зокрема, у виданому бланку Спецдозволу в графі "строк дії спеціального дозволу на користування надрами" вказано, що дію спецдозволу продовжено на 5 років до 16.03.2022.
12. З метою врегулювання цього питання, 01.09.2020 позивачем, на адресу відповідача, було направлено заяву про внесення змін до Спецдозволу, у зв`язку із допущеною опискою у графі "строк дії спеціального дозволу на користування надрами". До вказаної заяви позивач також додав пояснювальну записку, в якій обґрунтував необхідність виправлення очевидної помилки щодо кінцевої дати дії дозволу.
13. За результатами розгляду відповідної заяви відповідач видав наказ №508 від 11.11.2020, відповідно до якого внесено зміни щодо строку дії спеціального дозволу з зв`язку із допущеною опискою, про що повідомлено позивача листом №17368/01-2/11-20 від 19.11.2020. Разом з тим, у вказаному листі відповідач зазначив, що для оформлення зміненого спецдозволу необхідно надати 2 примірники Угоди про умови користування надрами.
14. 08.12.2020 позивач надіслав на адресу відповідача вказану вище угоду з додатками.
15. Відповідач повторно розглянув заяву позивача щодо внесення змін до Спецдозволу та прийняв рішення, а саме наказ №301 від 15.04.2021 про скасування власного наказу у відповідній частині, а саме п. 14 Додатку до наказу Держгеонадр № 508 від 11.11.2020. З таким рішенням відповідача позивач не погодився й звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
16. Підставами касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Вказані підстави мотивує тим, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.
17. Скаржник стверджує, що Держгеонадра не здійснює доставку дозвільних документів надрокористувачам за місцем їх знаходження. Обов`язок отримати примірник угоди про умови користування надрами та бланк дозвільного документу покладається на самого надрокористувача.
18. У касаційній скарзі звертається увага на те, що за змістом пункту 7 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами дозвіл надається на строк, визначений заявником, але не більш як на п`ять років - на геологічне вивчення родовищ корисних копалин і геологічне вивчення, в толу числі дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.
19. Держгеонадра наголошує, що ця норма є імперативною і не встановлює для відповідача дискреції, тобто не передбачає можливості діяти на власний розсуд.
20. При цьому, за доводами відповідача, моментом, з яким можна пов`язувати початок перебігу строку продовження дії спецдозволу на користування надрами є дата прийняття наказу Держгеонадрами про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами, оскільки саме цей акт індивідуальної дії створює (змінює, припиняє) для ТОВ "Західна геолого-розвідувальна компанія" права та обов`язки надрокористувача.
21. Отже, скаржник вважає помилковими аргументи позивача про те, що він набув права на користування надрами з моменту отримання бланку спеціального дозволу. Держгеонадра не може змусити надрокористувача прибути і отримати дозвільний документ. Цим правом надрокористувач розпоряджається на власний розсуд.
22. За твердженнями відповідача, у спірних правовідносинах він діяв у межах наданих йому повноважень, передбачених частиною восьмою статті 16 Кодексу України про надра, та з метою, з якою це повноваження надано, а саме - задля усунення помилки у визначенні строку, на який надра надаються у користування.
23. Відповідач також вважає, що реалізація таких повноважень здійснена ним у спосіб, визначений пунктом 24 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, а саме - шляхом видання відповідного наказу.
24. Скаржник наполягає, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 16.04.2020 у справі №826/7696/18, а також не зазначив докази, відхилені судом, та мотиви відхилення доводів та заперечень відповідача, мотивованої оцінки кожного аргументу, наведеного відповідачем, щодо відсутності підстав для задоволення позову, чим порушено вимоги частин четвертої статті 246 та частини третьої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України.
25. Ухвалою Верховного Суду від 20.09.2022 про відкриття касаційного провадження у справі було встановлено строк для подачі відзиву на касаційну скаргу - десять днів з дня отримання копії цієї ухвали.
26. Відповідно до наявного у матеріалах касаційного провадження рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення копію зазначеної вище ухвали Верховного Суду отримано Товариством 19.10.2022.
27. Водночас, у встановлений судом строк відзиву на касаційну скаргу не надано, що, однак, згідно з частиною четвертою статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
28. Так, відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
29. Регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян є завданням Кодексу України про надра, про що вказано у його статті 2.
30. За приписами статті 4 Кодексу України про надра вони є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.
31. Державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України (частина перша статті 11 Кодексу України про надра).
32. Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України, згідно з пунктом 1 якого Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
33. Одним із основних завдань цього органу є реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, про що вказано у підпункті 1 пункту 3 Положення про Державну службу геології та надр України.
34. У відповідності з підпунктом 11 пункту 4 цього ж Положення Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).
35. Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Міндовкілля видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання (пункт 9 Положення про Державну службу геології та надр України).
36. Аналогічний спосіб реалізації повноважень центральними органами виконавчої влади закріплено й у частині першій статті 23 Закону України від 17.03.2011 №3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади", у якій вказано, що такі органи у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України та наказів міністерств видають накази організаційно-розпорядчого характеру, організовують та контролюють їх виконання.
37. Строки користування надрами встановлює стаття 15 Кодексу України про надра, відповідно до норм якої надра надаються у постійне або тимчасове користування.
Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку.
Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Спеціальний дозвіл на геологічне вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промисловою розробкою родовищ), надається строком на п`ять років.
Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
38. Спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України (частина п`ята статті 16 Кодексу України про надра).
39. Права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угод про розподіл продукції - з моменту набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено цією угодою (частина третя статті 24 Кодексу України про надра).
40. Пунктом 4 частини першої вищезазначеної статті також встановлено, що користувачі надр мають право на першочергове продовження строку тимчасового користування надрами.
41. Відповідно до частини п`ятої статті 16 Кодексу України про надра постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами.
42. Згідно з положеннями пункту 6, абзаців першого - третього пункту 7 вищезгаданого Порядку строк дії дозволу обчислюється з дня його реєстрації, якщо в ньому не передбачено інше.
43. Дозвіл надається на строк, визначений заявником, але не більш як на п`ять років - на геологічне вивчення родовищ корисних копалин і геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, та геологічне вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промислова розробка родовищ).
44. За змістом пункту 12 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами дозвіл надається надрокористувачеві, а робочий примірник дозволу разом з відповідними документами зберігається в органі з питань надання дозволу. У дозволі зазначаються, зокрема, строк дії дозволу.
45. За правилами абзаців першого, другого, п`ятого, восьмого, чотирнадцятого пункту 14 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами у разі виникнення потреби у продовженні строку дії дозволу, наданого на геологічне вивчення, геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин, видобування корисних копалин, геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), будівництво та експлуатацію підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод, строк дії дозволу продовжується за наявності інформації про відсутність порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування надрами, за результатами здійснення останнього заходу державного нагляду (контролю).
Продовження строку дії дозволу на геологічне вивчення, геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку, може здійснюватися не більше одного разу, крім дозволів на геологічне вивчення, згідно з якими роботи виконуються виключно за кошти державного бюджету.
Для продовження строку дії дозволу надрокористувач подає до органу з питань надання дозволу заяву на видобування корисних копалин, геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), будівництво та експлуатацію підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод, не пізніше ніж за шість місяців, заяву на геологічне вивчення надр та геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку, не пізніше ніж за три місяці до закінчення строку його дії. У заяві зазначається причина продовження строку дії дозволу. Надрокористувач, що не подав заяви в установлений строк, втрачає право на продовження строку дії дозволу.
Строк продовження дії дозволу не може перевищувати строки, передбачені пунктом 7 цього Порядку.
Надання примірника дозволу, строк дії якого продовжено, здійснюється:
протягом 20 робочих днів після прийняття рішення про продовження строку дії дозволу - для нафти і газу;
протягом 20 робочих днів після сплати у повному обсязі збору за продовження строку дії дозволу у розмірі, визначеному згідно з цим пунктом, - крім нафти і газу.
46. За правилами підпункту 4 пункту 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами внесення змін до дозволу здійснюється на підставі заяви та поданих надрокористувачем (або правонаступником - у випадку, передбаченому підпунктами 6 і 7 цього пункту) документів або інформації Міндовкілля за результатами оцінки впливу на довкілля у разі виявлення надрокористувачем після отримання дозволу описок, очевидних помилок.
47. Абзацами першим, другим пункту 18 цього ж Порядку передбачено, що орган з питань надання дозволу надає протягом 30 календарних днів з дати надходження заяви про переоформлення дозволу (внесення змін до нього) та документів, що додаються до неї, заявникові дозвіл на новому бланку з урахуванням відповідних змін або вмотивовану відмову.
Переоформлення дозволу або внесення змін до нього здійснюється без зміни номера, дати реєстрації, строку його дії та умов користування надрами і є обов`язковою підставою для внесення змін до угоди про умови користування надрами.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
48. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
49. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази