ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 лютого 2023 року
м. Київ
справа № 260/2284/21
адміністративне провадження № К/990/30342/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом керівника Ужгородської окружної прокуратури
до виконавчого комітету Ужгородської міської ради,
третя особа Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації,
про визнання дії та бездіяльності протиправними
за касаційною скаргою заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шинкар Т.І., Обрізка І.М., Судової-Хомюк Н.М. від 21 вересня 2022 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2021 року керівник Ужгородської окружної прокуратури (далі - прокурор, позивач) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду в інтересах держави з позовом до виконавчого комітету Ужгородської міської ради (далі - виконком Ужгородської МР, відповідач), третя особа - Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації (далі - Департамент культури Закарпатської ОДА, третя особа), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність виконкому Ужгородської МР щодо невиконання вимог чинного законодавства України у частині виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення - Будинок правління Ужгородського комітату (мур) в місті Ужгород, 1809 року спорудження, охоронний номер 166, та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури Закарпатської ОДА про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України;
- зобов`язати виконком Ужгородської МР виконати вимоги чинного законодавства України щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини національного значення - Будинок правління Ужгородського комітату (мур) в місті Ужгород, 1809 року спорудження, охоронний номер 166, та подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня - Департаменту культури Закарпатської ОДА про занесення такого до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
2. В обґрунтування позову прокурор зазначив, що Ужгородською окружною прокуратурою під час здійснення представницьких повноважень вивчено стан дотримання законодавства про охорону культурної спадщини на території міста Ужгород. За результатами опрацьованих матеріалів виявлено факт протиправної бездіяльності відповідача, яка полягає у невиготовленні облікової документації на об`єкт культурної спадщини - Будинок правління Ужгородського комітату (мур) та неподанні до органу охорони культурної спадщини вищого рівня пропозиції про занесення вказаного об`єкта до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
3. Як на підставу звернення до суду з позовом прокурор послався на відсутність органу, уповноваженого державою звертатися до суду з позовом до органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 травня 2022 року позов задоволено.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що занесенню об`єкта культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України передує певна робота спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, до яких належить, зокрема, виконком Ужгородської МР та до повноважень якого віднесено виготовлення облікової документації на об`єкти культурної спадщини, що знаходяться на її території, та подання пропозицій Департаменту культури Закарпатської ОДА про занесення цього об`єкта до Державного реєстру нерухомих пам`яток України. Крім того, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції, а бездіяльність відповідача порушує норми діючого законодавства, що регулює відносини у сфері охорони культурної спадщини.
6. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року апеляційну скаргу виконкому Ужгородської МР задоволено частково, рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 17 травня 2022 року скасовано, а позовну заяву прокурора залишено без розгляду.
7. Залишаючи позов прокурора без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що органом, уповноваженим здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах є Міністерство культури та інформаційної політики України (далі - Мінкультури), проте, звертаючись до суду, прокурор в межах спірних правовідносин не довів належними і допустимими доказами у справі того, що вказаний вище орган не може самостійно здійснити захист інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, а також не надав докази звернення до цього органу з вимогою подати позов.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись з постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та направити справу до цього суду для продовження розгляду.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. У касаційній скарзі прокурор зазначає, що оскаржуване судове рішення ухвалено з неправильним застосуванням положень статті 131-1 Конституції України, а також статей 23 та 24 Закону України "Про прокуратуру", внаслідок чого суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованого висновку про відсутність підстав для здійснення представництва інтересів держави прокурором у цій справі.
10. Крім того, заступник керівника обласної прокуратури зазначає, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення, суд апеляційної інстанції не врахував правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 16 жовтня 2019 року у справі № 525/505/16-ц (стосовно права на доступ до суду), від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 (стосовно розгляду судами некомпетенційних спорів за позовом суб`єкта владних повноважень), від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 та від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (щодо правового статусу прокурора та його права на звернення до суду з позовом в інтересах держави).
11. Окрім того, скаржник наголошує, що справа, рішення в якій оскаржується, становить значний суспільний інтерес, оскільки серед пріоритетних напрямків гуманітарної політики держави особливе місце посідає збереження та охорона архітектурної та культурної спадщини.
12. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу прокурора не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій. Відповідно до поштових повідомлень про вручення відправлення ухвалу Верховного Суду від 14 листопада 2022 року про відкриття касаційного провадження у справі 260/2284/21 учасники справи отримали 21 листопада 2022 року.
13. 5 січня 2023 року від прокурора надійшли письмові пояснення, в яких міститься посилання на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 9 листопада 2022 року у справі № 260/437/21, який підтверджує доводи про наявність у прокурора повноважень у спірних правовідносинах на звернення до суду в інтересах держави.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. Касаційну скаргу подано 3 листопада 2022 року.
15. Ухвалою Верховного Суду від 14 листопада 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 260/2284/21, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури.
16. Від скаржника надійшло клопотання про розгляд справи у судовому засіданні за участю представника Офісу Генерального прокурора, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 31 січня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що відповідно до постанови Ради Міністрів Української РСР № 970 від 24 серпня 1963 року "Про впорядкування справи обліку та охорони пам`ятників архітектури на території Української РСР" затверджено список пам`яток архітектури УРСР, до якого, зокрема, включено Будинок правління Ужгородського комітату (мур) в місті Ужгород, 1809 року спорудження, охоронний номер 166, включений до Переліку пам`яток культурної спадщини, що не підлягають приватизації.
18. Разом з тим, облікова документація на об`єкт культурної спадщини національного значення - Будинок правління Ужгородського комітату (мур) в місті Ужгород, 1809 року спорудження, охоронний номер 166, органом, до відання якого належить виконання вказаних функцій, а саме - виконкомом Ужгородської МР не виготовлялась та пропозиції до Департаменту культури Закарпатської ОДА про занесення такого об`єкта до Державного реєстру нерухомих пам`яток України не подавались.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
20. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
21. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
22. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
23. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими, з огляду на наступне.
24. У касаційні скарзі скаржник стверджує, що судом апеляційної інстанції під час ухвалення оскаржуваної постанови неправильно застосовано положення статті 131-1 Конституції України, а також статей 23 та 24 Закону України "Про прокуратуру" з огляду на неврахування при цьому правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, від 16 жовтня 2019 року у справі № 525/505/16-ц, від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 та від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц.
25. Прокурор стверджує, що внаслідок неправильного застосування вищезазначених норм права суд апеляційної інстанції дійшов передчасного висновку про те, що повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах має Мінкультури.
26. Надаючи оцінку доводам скаржника, колегія суддів виходить з наступного.
27. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
28. З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
29. Важливо звернути увагу на Рішення Конституційного Суду України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99. У пунктах 3 та 4 мотивувальної частини цього Рішення зазначено, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин; в основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо; інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій; із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
30. Це Рішення єдиного органу конституційної юрисдикції об`єктивно не враховує зміни, що були внесені до Конституції України та положення нового Закону України "Про прокуратуру"; крім того, воно було винесено у контексті офіційного тлумачення саме Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність.
31. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
32. У Законі України "Про прокуратуру" закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
33. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
34. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
35. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
36. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).
37. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
38. Відтак, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
39. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 26 липня 2018 року у справі № 926/1111/15, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.
40. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).
41. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (Menchinskaya v. Russia, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
42. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.
43. До того ж, у рішенні у справі "Меріт проти України" (заява № 66561/01, пункт 63) ЄСПЛ зазначив, що тільки той факт, на який посилається Уряд, що відповідно до національного законодавства прокуратура, крім виконання функції обвинувачення, ще й діє в інтересах суспільства, не може розглядатися як підтвердження її статусу незалежного та безстороннього суб`єкта в суді.
44. У пункті 9 рішення у справі "Мукий проти України" (заява № 12064/18) ЄСПЛ, вирішуючи питання про те, чи було надмірним втручання прокурора у справу заявників, зазначив, що втручання, яке розглядалося, було, очевидно, на користь головного противника заявників - адміністрації заповідника - і, крім того, допомогло гарантувати, що рішення, яке було винесено не на її користь, підлягає оскарженню, враховуючи те, що апеляцію самого Заповідника було відхилено як неприйнятну з процесуальних підстав.
45. Крім того, важливе значення також мають наступні сформовані Судом підходи: в ряді випадків присутність прокурора чи аналогічного службовця в засіданнях суду в якості "активного" або "пасивного" учасника справи може вважатися порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції (Martinie v. France [GC], заява № 58675/00, пункт 53); сам по собі факт того, що дії прокурорів спрямовані на охорону державних інтересів, не можна тлумачити як надання їм правового статусу незалежних і неупереджених учасників процесу (Zlнnsat, spol. s.r.o. v. Bulgaria, заява № 57785/00, пункт 78); хоча незалежність та неупередженість прокурора чи аналогічної посадової особи не піддаються критиці, підвищена чутливість громадськості до справедливого здійснення правосуддя виправдовує зростаюче значення, яке надається такій участі прокурора (Borgers v. Belgium, заява № 12005/86, пункт 24).
46. Отже, участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.
47. Відповідно до Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" (Role of the public prosecutorʼs office in a democratic society governed by the rule of law - Parliamentary Assembly Recommendation 1604(2003) (Reply adopted by the Committee of Ministers on 4 February 2004 at the 870th meeting of the Ministersʼ Deputies)) при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності та неможливості використання для втручання з боку будь-якого органу влади в індивідуальні справи; повноваження і функції прокурорів повинні обмежуватися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій повинні бути утворені окремі та ефективні органи (пункти 7, 19 та 38).
48. У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів "Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права" (Opinion № 3(2008) of the Consultative Council of European Prosecutors on "The role of prosecution services outside the criminal law field" adopted by the CCPE at its 3rd plenary meeting (Strasbourg, 15-17 October 2008)) зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів (пункти 29-31).
49. У Рекомендаціях CM/Rec (2012) 11 Ради Європи "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції" (The role of public prosecutors outside the criminal justice system Recommendation CM/Rec(2012)11 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2012 and explanatory memorandum) рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.
50. Згідно з пунктом 66 Висновку № 12 (2009) Консультативної ради європейських суддів та Висновку № 4 (2009) Консультативної ради європейських прокурорів до уваги Комітету міністрів Ради Європи про відносини між суддями та прокурорами в демократичному суспільстві (Opinion № 12 (2009) of the Consultative council of European judges (CCJE) and Opinion № 4 (2009) of the Consultative council of European prosecutors (CCPE) to the attention of the Committee of ministers of the Council of Europe on the relations between judges and prosecutors in a democratic society) відповідно до принципу верховенства права в демократичному суспільстві всі повноваження прокурорів, а також процесуальні дії, що вчиняються на виконання цих повноважень прокурорами, мають бути детально визначені в законодавстві. Якщо прокурори діють поза межами сфери кримінального права, вони мають поважати виключні повноваження судді чи суду та враховувати принципи, розроблені правом судовою практикою ЄСПЛ, зокрема, участь прокурорів у судовому розгляді не може впливати на незалежність судів; принцип розподілу влади має поважатися, з одного боку, стосовно завдань та діяльності прокурорів поза межами сфери кримінального права, а з другого боку, стосовно ролі судів у захисті прав людини; не применшуючи прокурорську прерогативу виступати в інтересах держави, прокурори повинні мати ті ж самі права й обов`язки, як і будь-яка інша сторона, а також не повинні мати привілейованої позиції під час судового провадження (принцип рівності сторін); діяльність органів прокуратури від імені суспільства щодо захисту суспільних інтересів і прав осіб не повинна порушувати принцип обов`язковості остаточного рішення суду (res judicata), з деякими винятками, встановленими відповідно до міжнародних зобов`язань, включно з судовою практикою ЄСПЛ.
51. Таким чином, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
52. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
53. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.
54. Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
55. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
56. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
57. У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що він звернувся з метою захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, а саме - об`єкта культурної спадщини національного значення, загроза руйнування або заподіяння шкоди якому виникла внаслідок протиправної бездіяльності виконкому Ужгородської МР.
58. Прокурор зазначає, що у зв`язку із невжиттям відповідачем заходів щодо виготовлення облікової документації на об`єкт культурної спадщини - Будинок правління Ужгородського комітату (мур) та неподанням до Департаменту культури Закарпатської ОДА пропозиції про занесення вказаного об`єкта до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, виникла ситуація, за якої не забезпечується належний захист, збереження, утримання, відповідне користування, своєчасна консервація, реставрація, ремонт, реабілітація, пристосування та музеєфікація відповідного об`єкта культурної спадщини. В свою чергу, це може призвести до руйнування об`єкт культурної спадщини національного рівня- Будинку правління Ужгородського комітату (мур).
59. Колегія суддів вважає, що таке обґрунтування є сумісним з поняттям "інтереси держави", з огляду на наступне.
60. Частинами четвертою та п`ятою статті 54 Конституції України визначено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
61. Конституція України також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).
62. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України "Про охорону культурної спадщини" (тут і далі - у редакції, чинній на момент звернення прокурора до суду), у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
63. За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; нерухомий об`єкт культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який не може бути перенесений на інше місце без втрати його цінності з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду та збереження своєї автентичності.
64. Згідно зі статтею 13 цього ж Закону об`єкти культурної спадщини незалежно від форм власності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, мистецької, наукової чи художньої цінності підлягають реєстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки.
65. Суд звертає увагу й на те, що Законом України від 19 вересня 2013 року № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.
66. Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно: