ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 січня 2023 року
м. Київ
справа №580/10336/21
адміністративне провадження № К/990/22035/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Білак М.В., Соколов В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2022 року (суддя: Тимошенко В.П.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2022 року (судді: Мельничук В.П., Кучма А.Ю., Лічевецький І.О.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 звернулася до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року № 411 про неуспішне проходження позивачкою атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки;
- зобов`язати Офіс Генерального прокурора призначити позивачці додатковий день (дату, час та місце) для повторного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
В обґрунтування позовних вимог зазначила, що 06 листопада 2020 року нею складено іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, за результатами якого я отримала середній арифметичний бал - 88, при прохідному 93 бали.
06 листопада 2020 року позивачка звернулася із заявою до голови першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) та попрохала визнати вказане тестування таким, що не відбулося, та призначити нову дату складання зазначеного іспиту.
У зв`язку з неотриманням відповіді на свою заяву від 06 листопада 2020 року вона повторно 19 листопада 2020 року звернулася до голови вказаної кадрової комісії із заявою аналогічного змісту.
20 листопада 2020 року на її електронну адресу від Першої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) прийшло електронне повідомлення про те, що її заяву від 19 листопада 2020 року задоволено та призначено нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички.
Проте, відповідно до протоколу №11 засідання П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року комісія вирішила:
- відмовити в задоволенні заяви позивачки про включення до графіку складання у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використання комп`ютерної техніки;
- ухвалити рішення про неуспішне проходження атестації прокурорами згідно з переліком № 1 до цього протоколу, в т.ч. і позивачку.
Згідно рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) № 411 від 13 вересня 2021 року про неуспішне проходження прокурором атестації прокурор Золотоніської місцевої прокуратури позивачка не успішно пройшла атестацію.
Позивачка вважає, що вказане рішення прийнято з порушенням принципу юридичної визначеності, оскільки вона була повідомлена про рішення Першої кадрової комісії про визначення їй нової дати для складання іспиту на загальні здібності та навички, і у неї виникли правомірні очікування на призначення нової дати складання іспиту та повторне складання іспиту.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2022 року адміністративний позов задоволено у повному обсязі.
Задовольняючи частково позовні вимоги суди попередніх інстанцій вказували, що станом на час розгляду справи існує два протилежних рішення, а саме: рішення Першої кадрової комісії про призначення позивачці нової дати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички, оформлене протоколом № 12 від 20 листопада 2020 року, та рішення П`ятнадцятої кадрової комісії від 13 вересня 2021 року, оформлене протоколом № 11, яким вирішено не включати її до графіка на складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички.
Суди зазначили, що приймаючи рішення про невключення позивачку до графіку проведення іспиту на загальні здібності та навички, оформлене протоколом № 11 від 13 вересня 2021 року, всупереч рішенню Першої кадрової комісії про призначення позивачці нової дати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички від 09 листопада 2020 року (протокол № 11), П`ятнадцята кадрова комісія діяла непослідовно, тобто з порушенням принципів належного урядування та юридичної визначеності.
Водночас неузгодженість дій органів державної влади або невиконання державними органами та їх посадовими особами своїх безпосередніх обов`язків не повинно тягти за собою покладення на фізичних чи юридичних осіб несприятливих наслідків.
Враховуючи, що П`ятнадцята кадрова комісія вийшла за межі наданих їй повноважень та діяла непослідовно, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що рішення № 411 від 13 вересня 2020 року про неуспішне проходження атестації не відповідає принципу верховенства права, тому є протиправним і підлягає скасуванню, а позовні вимоги задоволенню.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Офіс Генерального прокурора звернувся з касаційною скаргою, в якій просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
Касаційна скарга Офісу Генерального прокурора подана на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Офіс Генерального прокурора вказує, що при винесені рішення судом апеляційної інстанції не враховані висновки, які викладені у постановах Верховного Суду від 21 вересня 2021 року у справах № № 160/6204/20, 200/5038/20-а, від 24 вересня 2021 року у справі № 160/6596/20, від 24 вересня 2021 року у справах №№ 280/4314/20,140/3790/19, від 29 вересня 2021 року у справі № 440/2682/20, у постанові від 20 жовтня 2021 року у справі № 280/25298/19, у постанові від 20 жовтня 2021 року у справі № 420/4196/20.
Позиція інших учасників справи
Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 31 серпня 2021 року (судді: Загороднюк А.Г., Білак М.В., Соколов В.М.) відкрито касаційні провадження за скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2022 року.
Ухвалою Верховного Суду від 30 січня 2023 року призначено справу до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Позивач з 2015 року працювала на різних посадах в органах прокуратури України, зокрема на посаді прокурора Золотоніської місцевої прокуратури Черкаської області.
Відповідно до наказу керівника Черкаської обласної прокуратури від 07 жовтня 2020 року № 665-в позивач з 09 жовтня 2020 року по 18 вересня 2023 року знаходиться у відпустці по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку.
29 жовтня 2020 року позивач успішно пройшла перший етап атестації - іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, та була допущена до наступного етапу атестації іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, призначеного на 06 листопада 2020 року.
Наказом виконувача обов`язків Генерального прокурора "Про встановлення прохідного бала ля успішного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки під час атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), а також оприлюднення зразка (прикладу) тестовихпитань (завдань) та правил складання іспиту від 07 жовтня 2020 року № 474, зокрема встановлено прохідний бал (мінімально допустиму кількість балів, які можуть бути набрані за результатами тестування) для успішного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки під час атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), - 93.
Тестування відбувалось 06 листопада 2020 року за допомогою програмного забезпечення - інструменту PSYMETRICS, який був наданий для проведення атестації прокурорів ТОВ Сайметрікс-Україна. За результатами тесту позивачка набрала 88 балів, тобто менше прохідного.
В цей же день позивачка звернулась до Першої кадрової комісії із заявою про повторне проходження тестування з тих підстав, що на момент проходження тестування вона перебувала в стані сильного стресу та душевного хвилювання.
Крім того, 19 листопада 2020 року позивач повторно звернулась до голови Першої кадрової комісії із заявою про повторне проходження тестування по причині сильногодушевного хвилювання та постійного зависання системи тестування.
Перша кадрова комісія 20 листопада 2020 року (протокол № 20) розглянула заяви позивачки від 06 листопада 2020 року, від 19 листопада 2020 року та, враховуючи її доводи дійшла висновку про наявність об`єктивних та поважних тичин, які вплинули на перебіг і результат складання іспиту та вирішила задовольнити заяви, в тому числі повторні та призначити новий час та дату складання іспиту, про що внести зміни до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
Наказом Генерального прокурора "Про визнання такими, що втратили чинність, наказів Генерального прокурора про створення кадрових комісій обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)" від 16 липня 2021 року № 236 визнано такими, що втратили чинність накази Генерального прокурора № № 422, 423, 424, 425 від 10 вересня 2020 року про створення першої, другої, третьої, четвертої кадрових комісій обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) та згідно з актом приймання-передачі від 18 січня 2021 року матеріали атестації передані до Департаменту кадрової роботи та державної служби Офісу Генерального прокурора.
Наказом Генерального прокурора "Про створення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих)" від 22 липня 2021 року № 239 з метою здійснення атестації прокурорів місцевих прокуратур створено п`ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
Для вирішення питання щодо призначення нового часу (дати) іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (другий етап атестації) згідно з рішеннями першої-четвертої кадрових комісій з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) стосовно 479 прокурорів матеріали атестації передані п`ятнадцятій кадровій комісії.
Згідно з протоколом засідання П`ятнадцятої кадрової комісії від 13 вересня 2021 № 11 розглянуто питання щодо включення до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки, зокрема позивачку та вирішено не включати її до графіку складання іспиту на загальні здібності і навички, оскільки вона завершила тестування і від неї не надходило скарг, актів про дострокове завершення тестування не складено, а сам факт звернення прокурора із заявою про технічні збої програмного забезпечення після неуспішного проходження ним тестування не є доказом їх наявності.
Рішенням П`ятнадцятої кадрової комісії "Про неуспішне проходження прокурором атестації" від 13 вересня 2021 року № 411 позивачку не допущено до етапу проходження співбесіди і припинено її участь в атестації, у зв`язку з чим визнано її такою, що неуспішно пройшла атестацію.
Вважаючи вказане рішення протиправним, а свої права порушеними, позивачка звернулася з даним адміністративним позовом до адміністративного суду.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 4 Закону № 1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII, у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ, передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
Згідно з пунктом 6 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
Згідно з пунктом 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в підпунктах 1-4 пункту 7 цього розділу, мають право у строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур, утворення, визначення складу, періоду та порядку роботи яких, здійснюється Генеральним прокурором.
За пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
Відповідно до пунктів 16-18 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
Кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів, крім випадків її проходження прокурорами та слідчими органів прокуратури, зазначеними в підпункті 3 пункту 7 цього розділу, забороняється.
У разі успішного проходження атестації прокурор за умови наявності вакансії та за його згодою може бути переведений Генеральним прокурором на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, а керівником обласної прокуратури - на посаду прокурора у відповідній обласній прокуратурі та в окружній прокуратурі, яка розташована у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури. При цьому переведення прокурора може бути здійснено в орган прокуратури, що є рівнозначним, вищим або нижчим щодо органу прокуратури, в якому він обіймав посаду прокурора на день набрання чинності цим Законом, з урахуванням вимог щодо стажу роботи в галузі права, визначених у статті 27 Закону України "Про прокуратуру". При переведенні на посаду прокурора окружної прокуратури вимоги щодо стажу, передбачені частиною першою статті 27 Закону України "Про прокуратуру", не поширюються на прокурорів військових прокуратур, які успішно пройшли атестацію.
У разі успішного проходження атестації прокурорами та слідчими військових прокуратур, які є військовослужбовцями, питання про їх звільнення з військової служби вирішується відповідно до Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу" та інших нормативно-правових актів України, якими встановлено порядок проходження громадянами України військової служби, з урахуванням особливостей, визначених цим пунктом.
За пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX, прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в підпунктах 1-4 пункту 7 цього розділу, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора за умови настання однієї з таких підстав:
1) неподання прокурором чи слідчим органів прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора чи слідчого органів прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором чи слідчим органів прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі. Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.
Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України "Про прокуратуру".
Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.
За визначенням, що міститься в пункті 1 розділу І Порядку № 221, атестація прокурорів - це встановлена розділом II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX і цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
Відповідно до пунктів 2, 4 розділу І Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.