ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 січня 2023 року
м. Київ
справа №160/21656/21
адміністративне провадження № К/990/26874/22, №К/990/21077/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 травня 2022 року (суддя Царікова О.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2022 року (судді: Ясенова Т.І., Головко О.В., Суховаров А.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Дніпропетровської обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулась до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-1, Офіс), Дніпропетровської обласної прокуратури (далі - відповідач-2), в якому, з урахуванням уточнення позовних вимог, просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) "Про неуспішне проходження прокурором атестації" за № 343 від 13 вересня 2021 року щодо неуспішного проходження атестації ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ керівника Дніпропетровської обласної прокуратури №3310к від 19 жовтня 2021 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області та органів прокуратури;
- поновити ОСОБА_1 у Лівобережній окружній прокуратурі міста Дніпра Дніпропетровської області на посаді рівнозначній до посади прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що з 05 листопада 2020 року позивачка перебувала у стані тимчасової непрацездатності, а Першою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) за результатами засідання 20 листопада 2020 року складено протокол №12, яким ухвалено рішення відповідно до пункту 7 Розділу І Порядку проходження прокурорами атестації призначити нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички для ОСОБА_1, оскільки стан її здоров`я та технічні причини могли негативно вплинути на об`єктивний результат тестування. Позивачка наголошує, що виключно відповідна кадрова комісія, яка проводила іспит позивачці у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки була наділена правом щодо прийняття з приводу цієї особи рішення про неуспішне проходження прокурором атестації і жодна норма Закону №113-IX, Порядку №221 чи Порядку №233 не визначала та не визначає права кадрової комісії на перегляд чи скасування рішення іншої кадрової комісії. У той час, як П`ятнадцята кадрова комісія обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) не проводила позивачці іспит, не приймала від позивачки заяв щодо наявності підстав для призначення нової дати іспиту та не наділена компетенцією щодо перегляду рішень іншої кадрової комісії, яка вирішила надати позивачу можливість повторно скласти іспит. Наказ про звільнення з посади позивачка вважає протиправним, з огляду на порушення принципу правової визначеності.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 травня 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2022 року позовні вимоги задоволені частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року №343 "Про неуспішне проходження прокурором атестації".
Визнано протиправним та скасовано наказ керівника Дніпропетровської обласної прокуратури №3310 к від 19 жовтня 2021 року про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області та органів прокуратури на підставі рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації (підпункт 2 пункту 19 розділу ІІ Прикінцевих і перехідних положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".
Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області та в органах прокуратури, з 23 жовтня 2021 року.
В іншій частині заявлених позовних вимог відмовлено.
При ухваленні рішень суди першої та апеляційної інстанції виходили із того, що П`ятнадцята кадрова комісія, не зважаючи на чинне рішення Першої кадрової комісії, оформлене протоколом від 20 листопада 2020 року №12, безпідставно не прийняла рішення про включення позивачки до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та не була правомочна ухвалювати будь-які рішення з огляду на чинність рішення Першої кадрової комісії від 20 листопада 2020 року №12.
Також суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшли висновку, що оскільки ними визнано протиправним та скасовано рішення п`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року №343, то підлягає скасуванню також наказ керівника Дніпропетровської обласної прокуратури від 19 жовтня 2021 року №3310к про звільнення позивачки із займаної посади.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційних скаргах Офіс Генерального прокурора та Дніпропетровська обласна прокуратура указують на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просять оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.
Офісом Генерального прокурора та Дніпропетровська обласною прокуратурою рішення судів попередніх інстанцій оскаржуються відповідно до вимог пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Касаційну скаргу Офіс Генерального прокурора автор подав з підстави, встановленої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку з чим зазначив, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував положення пункту 13 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 21 вересня 2021 року у справах №200/5038/20-а, № 160/6204/20, від 24 вересня 2021 року у справах №140/3790/19, №160/6596/20, №280/4314/20, від 29 вересня 2021 року у справі №440/2682/20, від 20 жовтня 2021 року у справі №420/4196/20, №380/5462/20 від 17 листопада 2021 року у справі №340/1673/20, від 08 грудня 2021 року у справі №420/4572/20, від 12 липня 2022 року у справі №440/2694/20.
Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Обґрунтовуючи пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, як підставу касаційного оскарження скаржники зазначають, що на цей час відсутній висновок Верховного Суду, з урахуванням обставин наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації, ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу).
Позиція інших учасників справи
Від позивачки до суду надійшли відзиви на касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Дніпропетровської обласної прокуратури, у яких позивачка просить касаційні скарги відповідачів залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 13 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 травня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2022 року.
Ухвалою Верховного Суду від 06 жовтня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 травня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 липня 2022 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 30 січня 2023 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 з 10 вересня 2013 року по 22 жовтня 2021 року працювала у органах прокуратури України, з 15 грудня 2015 року на посаді прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури № 1 Дніпропетровської області.
10 вересня 2020 року наказом Генерального прокурора №422 створено Першу кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
07 жовтня 2020 року наказом Генерального прокурора №474 встановлено прохідний бал для успішного складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки під час атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), а саме: 93 для успішного складання іспиту.
З 05 листопада 2020 року позивачка перебувала у стані тимчасової непрацездатності з діагнозом "Гіпертонічна хвороба II ст. неускладнена гіпертонічна криза".
06 листопада 2020 року позивачка складала іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки та через технічні причини (неналежно працювала комп`ютерна техніка) набрала 91 бал.
06 листопада 2020 року позивачка звернулася з відповідними заявами до кадрової комісії, якими повідомила про поганий стан здоров`я та технічні причини (неналежно працювала комп`ютерна техніка).
20 листопада 2020 року Першою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) було розглянуто заяву позивача від 06 листопада 2020 року і прийнято на засіданні протокольне рішення (протокол №12), яким виключено позивача зі списку осіб, які не пройшли іспит та призначено новий час та дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички, зокрема, для ОСОБА_1 (голосували "за" - одноголосно).
15 березня 2021 року наказом керівника Дніпропетровської обласної прокуратури №718к від 15 березня 2021 року, визначено робоче місце прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області ОСОБА_1, у Лівобережній окружній прокуратурі міста Дніпра Дніпропетровської області.
16 липня 2021 року наказом Генерального прокурора №236 було ліквідовано Першу кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
22 липня 2021 року наказом Генерального прокурора №239 створено П`ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
05 серпня 2021 року Офісом Генерального прокурора було направлено лист за вих. №06/2/2-2982 вих.-21 до П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) з вимогою вирішити питання щодо призначення нової дати оцінювання для 479 осіб, щодо яких кадрові комісії прийняли рішення про призначення нової дати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички.
11 серпня 2021 року Голова П`ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) листом за вх. №06/3/2-3039ВН-21 до Офісу Генерального прокурора запросив усі матеріали оцінювання щодо 479 осіб, відносно яких кадрові комісії прийняли рішення про призначення нової дати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички.
19 серпня 2021 року П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), повторно розглянувши заяву позивача від 06 листопада 2020 року, прийнято протокольне рішення (протокол №3), яким вирішено не включати позивача до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички.
13 вересня 2021 року П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) прийнято протокольне рішення (протокол №11) щодо 444 осіб, відносно яких кадрові комісії прийняли рішення про призначення нової дати складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички (до яких увійшла в і позивачка), та визнано їх такими, що неуспішно пройшли атестацію.
13 вересня 2021 року П`ятнадцятою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) прийнято рішення №343 про неуспішне проходження позивачем атестації.
19 жовтня 2021 року наказом керівника Дніпропетровської обласної прокуратури №3310к позивачку звільнено з посади прокурора Дніпропетровської місцевої прокуратури №1 Дніпропетровської області та органів прокуратури, з 22 жовтня 2021 року.
15 листопада 2021 року наказом Генерального прокурора №357 ліквідовано П`ятнадцяту кадрову комісію обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих).
Правомірність рішення П`ятнадцятої кадрової комісії №343 від 13 вересня 2021 року та наказу керівника Дніпропетровської обласної прокуратури від 19 жовтня 2021 року №3310к є предметом судового розгляду у цій справі.
Релевантні джерела права
Відповідно до статті 4 Закону № 1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Законом № 113-IX ["Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури"] (діє з 25 вересня 2019 року; тут і далі - в редакції, яка діяла на час видання спірного наказу) запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
Статтею 14 Закону № 1697-VII, у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ, передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону України "Про прокуратуру" кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
У тексті Закону № 1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно словами "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
Згідно з пунктом 6 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
Згідно з пунктом 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Пунктом 10 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ установлено, що прокурори та слідчі органів прокуратури, зазначені в підпунктах 1-4 пункту 7 цього розділу, мають право у строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
Згідно з пунктом 11 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур, утворення, визначення складу, періоду та порядку роботи яких, здійснюється Генеральним прокурором.
За пунктом 14 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX графік проходження прокурорами атестації встановлює відповідна кадрова комісія. Атестація проводиться прозоро та публічно, у присутності прокурора, який проходить атестацію. Перебіг усіх етапів атестації фіксується за допомогою технічних засобів відео- та звукозапису.
Відповідно до пунктів 16-18 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX за результатами складення прокурором іспиту відповідна кадрова комісія ухвалює рішення щодо допуску прокурора до проведення співбесіди. Якщо прокурор за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, встановлений згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, це є підставою для недопущення прокурора до етапу співбесіди і ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження атестації таким прокурором.
Кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів, крім випадків її проходження прокурорами та слідчими органів прокуратури, зазначеними в підпункті 3 пункту 7 цього розділу, забороняється.
У разі успішного проходження атестації прокурор за умови наявності вакансії та за його згодою може бути переведений Генеральним прокурором на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, а керівником обласної прокуратури - на посаду прокурора у відповідній обласній прокуратурі та в окружній прокуратурі, яка розташована у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури. При цьому переведення прокурора може бути здійснено в орган прокуратури, що є рівнозначним, вищим або нижчим щодо органу прокуратури, в якому він обіймав посаду прокурора на день набрання чинності цим Законом, з урахуванням вимог щодо стажу роботи в галузі права, визначених у статті 27 Закону України "Про прокуратуру". При переведенні на посаду прокурора окружної прокуратури вимоги щодо стажу, передбачені частиною першою статті 27 Закону України "Про прокуратуру", не поширюються на прокурорів військових прокуратур, які успішно пройшли атестацію.