ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 січня 2023 року
м. Київ
справа № 826/10404/17
адміністративне провадження № К/9901/54589/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в касаційній інстанції адміністративну справу № 826/10404/17
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, скасування наказу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.01.2018 (головуючий суддя Григорович П.О., судді: Каракашьян С.К., Смолій І.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22.05.2018 (головуючий суддя Аліменко В.О., судді: Безименна Н.В., Кучма А.Ю.),
ВСТАНОВИВ:
В серпні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" (далі також - позивач, Товариство) звернулося до суду з позовом до Державної служби геології та надр України (далі також - відповідач, Держгеонадра), в якому просило:
- визнати незаконним зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами з реєстраційним номером 2578 від 19.10.2001 та поновити його дію;
- скасувати п.2 Наказу Державної служби геології та надр України № 137 від 28.03.2017 в частині зупинення дії дозволу № 2578 від 19.10.2001 ТОВ "Валки-Ільменіт";
- визнати незаконним та скасувати припис Державної служби геології та надр України № 354-14/06 від 27.06.2017;
- визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо невидачі спеціального дозволу на користування надрами № 2578 від 19.10.2001 на новому бланку з відповідними змінами, передбаченими Наказами Державної служби геології та надр України № 222 від 16.05.2017 та № 209 від 11.05.2017;
- зобов`язати Державну службу геології та надр України видати Товариству з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" спеціальний дозвіл на користування надрами № 2578 від 19.10.2001 на новому бланку з відповідними змінами, передбаченими Наказами Державної служби геології та надр України № 222 від 16.05.2017 та № 209 від 11.05.2017.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 травня 2018 року, позов задоволено частково.
Скасовано п.2 Наказу Державної служби геології та надр України № 137 від 28.03.2017 в частині зупинення дії дозволу № 2578 від 19.10.2001 ТОВ "Валки-Ільменіт".
Визнано незаконним та скасовано припис Державної служби геології та надр України № 354-14/06 від 27.06.2017.
Визнано протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо невидачі спеціального дозволу на користування надрами № 2578 від 19.10.2001 на новому бланку з відповідними змінами, передбаченими Наказами Державної служби геології та надр України № 222 від 16.05.2017 та № 209 від 11.05.2017.
Зобов`язано Державну службу геології та надр України видати Товариству з обмеженою відповідальністю "Валки-Ільменіт" спеціальний дозвіл на користування надрами № 2578 від 19.10.2001 на новому бланку з відповідними змінами, передбаченими Наказами Державної служби геології та надр України № 222 від 16.05.2017 та № 209 від 11.05.2017.
В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, Державною службою геології та надр України видано позивачу спеціальний дозвіл на користування надрами № 2578 від 19.10.2001 на видобування розсипних титанових руд з отримання ільменітового та кварц-цирконового концентратів на Валки-Гацківському родовищі площею 533,6 кв.км. у Володарсько-Волинському районі Житомирської області строком дії до 19.10.2031.
Починаючи з листопада 2015 року позивач неодноразово звертався до відповідача з приводу внесення змін та переоформлення спеціального дозволу № 2578 від 19.10.2001 (супровідні листи до пакету документів від 02.11.2015 № 728, від 17.12.2015 № 869/1, від 01.02.2016 № 34).
Проте, лише листом від 10.05.2016 № 8444/13/12-16 відповідач повернув позивачеві подані документи для приведення їх у відповідність та повідомив, що оскільки площа ліцензійної ділянки збільшилась з 533,6 кв.км. на 836,6 кв.км., то Товариству необхідно подати заяву з документами відповідно до підпункту 2 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.
З урахуванням вказаного листа відповідача, позивач супровідним листом від 12.08.2016 № 476-ДСК направив відповідачу пакет документів для внесення змін та переоформлення спеціального дозволу № 2578 від 19.10.2001, в якому просив розширити межі спеціального дозволу з метою залучення до промислової розробки запасів титанових руд Валки-Гацківського родовища, промислове значення яких не визначене. Також повторно просив внести зміни до спеціального дозволу у наступні графи: "Мета користування надрами", "Географічні координати", "Місцезнаходження", "Площа", "Вид корисної копали відповідно до переліків копалин загальнодержавного та місцевого значення, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 грудня 1994 року №827", "Загальний обсяг запасів (ресурсів) на час надання спеціального дозволу на користування надрами (основні, супутні)", "Відомості про затвердження (апробацію) запасів корисної копалини (зазначається у разі видобування)".
За результатом розгляду вищевказаного пакету документів, супровідним листом від 19.10.2016 № 21/13/12-16-ДСК відповідач повернув позивачеві подані документи у зв`язку з тим, що вони не відповідають вимогам Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (відмовлено відповідно до пунктів 15 та 19 Порядку). Окрім того зазначено, що у заяві позивача в адресі підприємства зазначена попередня назва району та відсутнє звернення стосовно переоформлення спеціального дозволу на користування надрами у зв`язку зі зміною назви району відповідно до пункту 16 Порядку.
10.11.2016 позивач вчергове звернувся до відповідача із заявою щодо внесення змін, розширення меж та переоформлення спеціального дозволу №2578 від 19.10.2001, додавши до неї передбачені Порядком документи.
Також, із заявою щодо внесення змін та переоформлення спеціального дозволу № 2578 від 19.10.2001 позивач звертався до відповідача 02.03.2017 вих. № 117.
Поряд з цим, у період з 07.09.2016 по 08.09.2016 відповідачем була проведена планова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини) (далі також - перевірка), за результатами якої складено акт перевірки (далі також - Акт) від 08.09.2016 № 07-09/23/2016-01/п (179), яким зафіксовані виявлені під час перевірки порушення, а саме:
- пункту 17 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами - невнесені зміни до спеціального дозволу на користування надрами № 2578 від 19.10.2001 у зв`язку з виявленим під час користування надрами даних про нові властивості, якість та кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів, а саме переоцінкою запасів розсипних титанових руд Валки-Гацківського родовища відповідно до Протоколу ДКЗ від 25.06.2015 № 3384-ДСК;
- статті 41 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", пункту 16 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами - не переоформлено спеціальний дозвіл на користування надрами № 2578 від 19.10.2001 у зв`язку із зміною місцезнаходження надрокористувача.
Враховуючи зафіксовані в Акті порушення, відповідачем було винесено відносно позивача припис від 12.09.2016 № 1100-14/06, яким зобов`язано останнього усунути виявлені порушення у строк до 12.10.2016 та подати відповідачу матеріли, які підтверджують факт усунення порушень.
В подальшому, пунктом 2 наказу Держгеонадр від 28.03.2017 № 137 "Про анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень", позивачу було зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами та надано 30 календарних днів для усунення порушень.
Наказом же відповідача від 11.05.2017 № 209 "Про внесення змін до спеціальних дозволів на користування надрами" до спеціального дозволу позивача № 2578 від 19.10.2001 внесені зміни пп.4 п.17 (пункт 8 додатку до наказу), зокрема, щодо збільшення площі ліцензійної ділянки, зміни місцезнаходження (адреси) надрокористувача, виду корисної копалини, загального обсягу запасів (ресурсів).
Також наказом Держгеонадр від 16.05.2017 № 222 "Про переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами" наказано переоформити Товариству спеціальний дозвіл № 2578 від 19.10.200,1 внесені зміни пп.1 п.16 (пункт 3 додатку до наказу).
Разом з тим, на підставі акту перевірки, складеного за результатами позапланової перевірки Товариства, що відбулась у період з 20.06.2017 по 23.06.2017, відповідачем винесено припис № 354-14/06 від 27.06.2017, яким позивача зобов`язано у строк до 27.07.2017 усунути порушення щодо: невнесення змін до спеціального дозволу на користування надрами № 2578 від 19.10.2001 у зв`язку з виявленим під час користування надрами даних про нові властивості, якість та кількість корисних копалин після проведення державної експертизи відповідних геологічних матеріалів, а саме переоцінкою запасів розсипних титанових руд Валки-Гацківського родовища відповідно до Протоколу ДКЗ від 25.06.2015 № 3384-ДСК; відсутності погодження з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр Проекту розробки родовища корисних копалин, розробленого у 2016 році відповідно до Протоколу ДКЗ від 25.06.2015 № 3384-ДСК.
Вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо невчасного внесення змін та переоформлення спеціального дозволу, що призвело до винесення відносно позивача спірного припису та прийняття оскаржуваного наказу в частині, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідачем порушено вимоги пункту 18 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами щодо строків розгляду заяв позивача, щодо прийняття за результатом такого розгляду одного з рішень: про переоформлення спеціального дозволу на користування надрами (внесення змін до нього) або про відмову в його переоформлені, а також щодо надання позивачеві дозволу на новому бланку з урахуванням відповідних змін. Разом з тим, суд прийшов до висновку, що не підлягає задоволенню вимога позивача про визнання незаконним зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами з реєстраційним номером 2578 від 19.10.2001 та поновлення його дії, оскільки є абстрактною, тобто заявлена позивачем некоректно (без визначення предмета оскарження - дія чи бездіяльність). При цьому, факт відсутності підстав для зупинення дії спеціального дозволу позивача встановлений при наданні оцінки спірному наказу (в частині) та встановленні його протиправності.
Не погоджуючись з судовими рішеннями в частині задоволення позовних вимог, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач подав касаційну скаргу, в якій просить судові рішення скасувати та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову у повному обсязі.
Касаційна скарга мотивована тим, що надрокористувач наділений не правом, а обов`язком вчасно усунути виявлені порушення. Не усунення у встановлений строк порушень є виключною виною відповідача, при тому, що Держгеонадра надали Товариству значний термін для здійснення дій, направлених на виконання припису. Крім того, наголошує, що зобов`язання Держгеонадр видати спеціальний дозвіл на користування надрами на новому бланку з відповідними змінами є втручанням у дискреційні повноваження відповідача.
Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з такого.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно ст.13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Кожний громадянин має право користуватися природними об`єктами права власності народу відповідно до закону.
Регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян є завданням Кодексу України про надра.
Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування, зокрема, для видобування корисних копалин.
Надра надаються у постійне або тимчасове користування. Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді (ст. 15 Кодексу України про надра).
Відповідно до статті 24 Кодексу України про надра, користувачі надр зобов`язані використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції тощо.
Згідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затверджену Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015р. №1174 (далі - Положення N91174) Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення ті раціонального використання надр.
Відповідно до пп.9 п.4 Положення №1174, Держгеонадра України відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення; здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).
При цьому, питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулює Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрам, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі також - Порядок).