ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 січня 2023 року
м. Київ
справа №120/11836/21-а
адміністративне провадження №К/990/16774/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Стрелець Т.Г., Берназюка Я.О., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14 до Бершадської міської ради Гайсинського району Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою Бершадської міської ради Гайсинського району Вінницької області на рішення Вінницького окружного адміністративного суду у складі судді Томчука А.В. від 09.11.2022 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Ватаманюка Р.В., Капустинського М.М., Сапальової Т.В. від 17.03.2022,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2021 року позивачі звернулися до суду з позовом до Бершадської міської ради Гайсинського району Вінницької області (далі також Міськрада, відповідач), у якому просили:
- визнати протиправним та скасувати рішення 13 сесії 8 скликання Бершадської міської ради Гайсинського району Вінницької області від 28.08.2021, яким кожному із позивачів відмовлено у наданні дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність орієнтовними площею по 2,00 га кожному окремо на території Маньківської сільської ради;
- зобов`язати прийняти рішення, яким надати дозвіл кожному із позивачів на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею по 2 га для кожного окремо на території Маньківської сільської ради (Бершадської міської ради) Гайсинського (Бершадського) району Вінницької області.
2. В обґрунтуванні позовних вимог зазначалось, що відповідач всупереч вимог частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України не прийняв жодного передбаченого законом рішення за результатом розгляду заяв про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, чим, на думку позивачів, порушив їх права.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 09.11.2022, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17.03.2022, позов задоволено частково, а саме:
визнано протиправною бездіяльність Бершадської міської ради щодо не розгляду та не прийняття по суті рішення за клопотаннями ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14 від 13.07.2021 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства по 2,0 га для кожного окремо на території Маньківської сільської ради (Бершадської міської ради) Гайсинського (Бершадського) району Вінницької області;
зобов`язано Бершадську міську раду прийняти рішення, якими надати громадянам ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_14 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства по 2,0 га для кожного окремо на території Маньківської сільської ради (Бершадської міської ради) Гайсинського (Бершадського) району Вінницької області. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що підставою для неприйняття відповідного рішення за результатом розгляду відповідних заяв позивачів слугували результати поіменного голосування депутатів Бершадської міської ради, з яких вбачається, що із загальної кількості присутніх депутатів (загалом 27) 21 депутат утримався від голосування по вказаному питанню.
5. За висновками судів попередніх інстанцій це не узгоджується із нормативно - правовим регулюванням спірних відносин та суперечить частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України.
6. Суди попередніх інстанцій вважали, що дії Бершадської міської ради спрямовані на створення штучних перешкод у реалізації права позивачів на отримання земельної ділянки, а тому ефективним способом захисту їх порушених прав буде зобов`язати відповідача прийняти рішення, яким надати дозвіл на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність.
7. У оскаржуваних судових рішеннях суди першої та апеляційної інстанцій констатували, що позивачами дотримано усіх умов, визначених чинним законодавством України, для отримання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, проте відповідачем у спосіб, визначений законом, так і не було прийнято рішення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність або відмову у його наданні.
8. Враховуючи, що між позивачами та відповідачем немає спору щодо форми, змісту, повноти та достовірності наданих документів, а докази на підтвердження наявності передбачених законом підстав для відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою відповідачем не надано, беручи до уваги поведінку Міськради, яка, на переконання судів, свідчить про створення штучних перешкод в реалізації конституційних прав фізичних осіб на землю, суди вважали за можливе застосувати найбільш ефективний спосіб захисту порушених прав позивачів, а саме: зобов`язати відповідача прийняти рішення, яким надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2, 0 га, яка розташована на території Маньківської сільської ради.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Бершадська міська рада Гайсинського району Вінницької області подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову повністю.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 13.07.2021 позивачі звернулись до відповідача з клопотаннями про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га на території Маньківської сільської ради (Бершадської міської ради) Гайсинського (Бершадського) району Вінницької області.
11. 28.08.2021 на розгляд 13 сесії Бершадської міської ради 8 скликання винесено проекти рішення ради "Про надання дозволу на виготовлення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність за межами населених пунктів", що підтверджується відповідним витягом з протоколу сесії ради.
12. За результатами голосування, з присутніх 27 депутатів, (із загальної чисельності 34 депутатів) за вказаний проект проголосували "за" - 2 депутати, "проти" - 4, "утримались" - 21. Рішення не прийнято.
13. Листами від 09.09.2021 №01- 14/3144, 01-14/3143, 01-14/3142, 01-14/3141, 01-14/3140, 01-14/3139, 01-14/3138, 01-14/3137, 01-14/3130, 01-14/3136, 01-14/3132, 01-14/3133, 01-14/3131, 01-14/3135 позивачів повідомлено, що відділом земельних відносин міської ради підготовлено проект рішення, яке було розглянуто на пленарному засіданні 13 сесії Бершадської міської ради 8 скликання 28.08.2021. За результатами голосування рішення з даного питання не прийнято.
14. Вважаючи, що відповідач допустив протиправні дії й всупереч положень частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України не прийняв жодного із визначених законом рішень, позивачі звернулись з цим позовом до суду.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
15. Підставами касаційного оскарження, з урахуванням уточненої касаційної скарги, скаржник зазначає підпункти "а", "в" пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
16. Відповідач вважає, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, а справа становить значний суспільний інтерес та має виняткове значення для скаржника.
17. Також скаржник посилається на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 04.05.2022 у справі №802/1446/17-а, від 07.04.2021 у справі №0640/4182/18 та від 09.02.2022 у справі №120/611/19-а, які, на думку відповідача, не враховані судом апеляційної інстанції під час апеляційного перегляду цієї справи.
18. Зокрема, Міськрада стверджує, що земельні ділянки, які бажали отримати у власність позивачі, перебували у межах вже сформованих земельних ділянок, а тому, на думку відповідача, зацікавлені особи повинні були звертатись до нього не із заявами щодо надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення цих ділянок, а з заявами про надання дозволу на виготовлення технічної документації щодо поділу (об`єднання) земельної ділянки.
19. До того ж, відповідач наголошує, що земельні ділянки з видом цільового призначення "для ведення особистого селянського господарства", який був заявлений позивачами у їх клопотаннях, відсутні у межах вже сформованої земельної ділянки з присвоєним їй кадастровим номером і видом цільового призначення "для сінокосіння і випасання худоби". При цьому, Міськрада наполягає, що такі земельні ділянки в силу вимог статті 34 Земельного кодексу України можуть бути передані лише у користування або в оренду і не підлягають відведенню у власність, а позивачі не є суб`єктом, який уповноважений відповідно до законодавства ініціювати питання щодо зміни цільового призначення та/або виду використання земель сільськогосподарського призначення комунальної власності.
20. Отже, відповідач вважає, що внаслідок неврахування судами попередніх інстанцій наявної правозастосовчої практики Верховного Суду і неправильного застосування норм матеріального права, ухвалено судові рішення, які протиправно позбавляють територіальну громаду можливості користуватись відповідними землями для випасання худоби і спонукають Міськраду до порушення вимог законодавства, зокрема, приписів статті 34 Земельного кодексу України, яка не передбачає права органу місцевого самоврядування передавати такі землі у власність.
21. У встановлений судом строк відзиву на касаційну скаргу не подано, що, однак, відповідно до положень частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
22. За правилами частин шостої, сьомої, десятої, одинадцятої статті 118 Земельного кодексу України в редакції, чинній станом на дату розгляду відповідачем поданих позивачами заяв, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
23. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
24. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази
25. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і дотримання ними норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.
26. Спір у цій справі виник у правовідносинах, пов`язаних з реалізацією громадянами права, регламентованого частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України, щодо одержання безоплатно у власність земельних ділянок із земель комунальної власності для ведення фермерського господарства.
27. Беручи до уваги висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду від 17.03.2021 у справі №1.380.2019.000976, від 21.04.2021 у справі №826/26998/15, від 19.08.2021 у справі №509/396/17 та від 13.09.2021 у справі №718/1574/16-а, суди попередніх інстанцій зауважили, що частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
28. З огляду на це, суди першої та апеляційної інстанцій констатували, що у спірних правовідносинах суб`єкт владних повноважень не може утриматись від прийняття рішення, що входить до його виключної компетенції. Неприйняття у встановлений законом строк відповідного рішення за результатом розгляду заяв, які у спірних правовідносинах подавались позивачами, судами попередніх інстанцій кваліфіковано як протиправну бездіяльність, яка порушує права заявників на отримання безоплатно у власність земельних ділянок із земель комунальної власності для ведення фермерського господарства.
29. При цьому, суди попередніх інстанцій, зважаючи на правову позицію, викладену в постановах Верховного Суду від 22.10.2020 у справі №823/105/18 та від 31.03.2021 у справі № 823/104/18, дійшли висновку, що належним способом захисту прав позивачів у спірних правовідносинах є зобов`язання Бершадської міської ради прийняти рішення, якими надати позивачам дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для ведення особистого селянського господарства по 2,0 га для кожного окремо на території Маньківської сільської ради (Бершадської міської ради) Гайсинського (Бершадського) району Вінницької області.
30. Однак, колегія суддів підкреслює, що у вищевказаних постановах Верховного Суду наведено висновки про те, що належним способом захисту прав особи є зобов`язання органу виконавчої влади або орган місцевого самоврядування прийняти відповідне рішення за заявою, тобто, рішення про надання або про відмову у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за результатом перевірки виконання заявником усіх визначених законом умов, необхідних для одержання дозволу на розробку проєкту землеустрою.
31. Тобто, для правильного вирішення цього спору судам попередніх інстанцій належало встановити:
чи мають право позивачі на отримання вказаних ними у клопотаннях земельних ділянок у власність на підставі проектів землеустрою та, відповідно, чи виник у відповідача передбачений законом обов`язок надати дозвіл на виготовлення такого виду землевпорядної документації;
чи допустила Міськрада протиправну бездіяльність щодо прийняття рішення за клопотаннями позивачів та чи мала така бездіяльність негативний вплив на права позивачів, які передбачені статтею 118 Земельного кодексу України;
чи виконано заявниками усі визначені законом умови для отримання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення їм у власність земельних ділянок, вказаних ними у поданих Міськраді клопотаннях, й чи мав відповідач альтернативу у прийнятті рішення за такими клопотаннями, або ж не мав іншого варіанту поведінки окрім як прийняти рішення про надання відповідного дозволу позивачам.
32. Так, у постанові Верховного Суду від 07.04.2021 у справі №0640/4182/18, викладені у якій висновки, на думку відповідача, не враховано судом апеляційної інстанції під час апеляційного перегляду цієї справи, наведено такі правові позиції.
Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо їх поділу та об`єднання є різними за своєю суттю документами із землеустрою, не є тотожними за процедурою виконання цієї документації.
Надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта.
Натомість, коли йдеться про формування земельної ділянки з частини вже сформованого земельного масиву, що має кадастровий номер, її відведення відбувається на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.
За загальним правилом, визначеним положеннями статті 50 Закону України від 22.05.2003 №858-IV "Про землеустрій" проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.