ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 січня 2023 року
м. Київ
справа № 260/97/22
адміністративне провадження № К/990/10903/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Керівника Закарпатської обласної прокуратури на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 14.01.2022 (головуючий суддя: Маєцька Н.Д.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.04.2022 (головуючий суддя: Заверуха О.Б., судді: Гінда О.М., Ніколін В.В.) у справі №260/97/22 за позовом Керівника Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Виконавчого комітету Ужгородської міської ради в особі Управління державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Ужгородської міської ради до ОСОБА_1, ОСОБА_2 про зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У грудні 2021 року Керівник Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Виконавчого комітету Ужгородської міської ради в особі Управління державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Ужгородської міської ради звернувся з позовом до ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або відповідач-1), ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 або відповідач-2), в якому просив зобов`язати за власний рахунок знести самочинно зведений об`єкт незавершеного будівництва, а саме: багатофункціональну будівлю, побудовану на АДРЕСА_1 на земельних ділянках під кадастровими номерами 2110100000:01:002:0044 та 2110100000:01:001:0281.
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 14.01.2022, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.04.2022, позовну заяву повернуто прокурору на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх, керівник Закарпатської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення, а справу передати на продовження розгляду до суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 15.06.2022 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 24.01.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що замовниками будівництва на земельній ділянці кадастровий номер 2110100000:01:002:0044, що належить до комунальної форми власності, без дозволу Ужгородської міської ради, як власника земельної ділянки, за відсутності необхідних дозвільних документів та проекту, з істотними порушеннями законодавства, державних будівельних норм, стандартів і правил, без врахування громадських інтересів, ігноруючи санітарні та протипожежні вимоги тривалий час (понад рік) здійснюється незаконне будівництво багатофункціональної будівлі.
Зазначає, що порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності було виявлено Управлінням ДАБК у березні 2020 року (акт перевірки від 13.03.2020 № 37), та згодом у жовтні 2021 року (акт перевірки від 11.10.2021 № 100). У зв`язку із цим, посадовими особами Управління ДАБК 11.10.2021 забудовникам ( ОСОБА_2 та ОСОБА_1 ) винесено приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил - з вимогою привести будівництво у відповідність до положень законодавства, будівельних норм, стандартів і правил, та про зупинення підготовчих та будівельних робіт до усунення виявлених порушень.
Також ОСОБА_1 та ОСОБА_2 притягнуто до адміністративної відповідальності за частиною шостою статті 96 КУпАП, у зв`язку із чим на кожного із забудовників було накладено штраф в сумі 20400 грн (постанови про адміністративне правопорушення від 18.10.2021 № 88 та 89).
Проте, за твердженнями прокурора, вжиті управлінням ДАБК заходи реагування не призвели до реального усунення порушень, оскільки будівництво за вищевказаним об`єктом триває і на цей час.
Зазначає, що у грудні 2021 року управлінням ДАБК розпочато процес перевірки фактичного виконання внесених приписів про усунення порушень містобудівного законодавства, однак перевірку не проведено, у зв`язку із відсутністю представника забудовників на об`єкті будівництва (лист управління ДАБК від 24.12.2021 № 1218/15.01-13).
Крім того, Управлінням ДАБК було пред`явлено позов до ОСОБА_1 про зобов`язання знести збудований об`єкт незавершеного будівництва на земельній ділянці кадастровий номер 2110100000:01:002:0044, однак рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 01.06.2021 у справі №260/3191/20 в задоволенні позову було відмовлено. Зазначене судове рішення в апеляційному порядку не оскаржувалося, що на переконання прокурора, також свідчить про формальний підхід органу державної влади до вирішення ситуації, що склалася.
З метою дотримання вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру", обласною прокуратурою 22.11.2021 за №15-1471вих-21 було надіслано лист начальнику Управління ДАБК Ужгородської міської ради, у якому було роз`яснено підстави звернення прокурора до суду, а також щодо інформування про виявлені Управлінням порушення при здійсненні будівельних робіт по вулиці О. Митрака та вжиті заходи реагування. На зазначений лист було отримано відповідь від 03.12.2021 №1107/15.01-12, з якої слідує, що Управлінням ДАБК, за результатами перевірок, забудовникам винесено приписи та очікується інформація про їх виконання до 11.12.2021. Повідомлено, що у разі ненадходження інформації про виконання, буде проведено позапланову перевірку та вжито заходів реагування. Також 22.11.2021 за № 15-1472 вих-21 обласною прокуратурою на адресу Ужгородської міської ради було надіслано запит в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" про надання інформації щодо вжиття міською радою заходів реагування, спрямованих на усунення порушень законодавства та інтересів держави, допущених цим незаконним будівництвом, зокрема шляхом знесення об`єкту, а також про інформування коли і які заходи реагування планується вжити. Отримана на запит відповідь від 06.12.2021 №4392/03-18 за змістом аналогічна інформації, наданій управлінням ДАБК листом від 03.12.2021 №1107/15.01-12. Згодом, 16.12.2021 за № 15-1612вих-21 на адресу Управління ДАБК Закарпатською обласною прокуратурою було надіслано запит про надання інформації щодо фактичного виконання відповідачами приписів або ж про результати проведеної позапланової перевірки (у випадку неповідомлення про виконання приписів). На цей запит Управління ДАБК листом №1218/15.01-13 від 24.12.2021 повідомлено, що відомості про виконання забудовниками вимог приписів на адресу контролюючого органу не надходили, у зв`язку з чим останнім було розпочато позапланову перевірку з цього питання. Проте, у зв`язку з відсутністю представника суб`єкта містобудування, перевірку не проведено.
Таким чином, незважаючи на те, що незаконне будівництво триває понад рік, ані Ужгородською міською радою, ані уповноваженим ним органом - Управлінням ДАБК, за твердженнями прокурора, не вжито дієвих заходів реагування з метою захисту інтересів держави у порядку та у спосіб визначений законодавством.
Підсумовуючи вищевикладене, така бездіяльність уповноваженого державного органу розцінена прокурором, як невиконання функцій по захисту інтересів держави, що відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру", є достатньою підставою для представництва прокуратурою інтересів держави в суді шляхом пред`явлення цього позову.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Суди зазначили, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Суди констатували, що Управлінням ДАБК вживались заходи для усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, зокрема, забудовників притягнуто до адмінвідповідальності, подавався позов до суду, виносилися приписи про усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та про негайне припинення підготовчих та будівельних робіт до усунення виявлених порушень, а також у зв`язку із відсутністю відомостей про їх виконання розпочато позапланову перевірку з цього питання.
Водночас прокурором не надано доказів на підтвердження встановлення фактів неналежного виконання компетентним органом (Управлінням ДАБК) своїх повноважень, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду, як позивача у справі. Також прокурором не надано суду доказів на підтвердження того, що уповноважений державний орган не може самостійно здійснювати свої повноваження або ухиляється від їх здійснення.
За наведених вище обставин, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що спірному випадку звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу - Управління ДАБК.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
У касаційній скарзі прокурор зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема, частини першої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", з огляду на що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав для здійснення представництва інтересів держави прокурором у цій справі.
Наголошує, що при прийнятті оскаржуваних судових рішень, суди не врахували правових позицій Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постановах від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, від 15.10.2019 у справі №903/129/18, а також висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 09.12.2019 у справі №826/22842/15, від 01.03.2018 у справі №922/1361/17, від 06.12.2021 у справі №823/1833/16.
Стверджує, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками; держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, на думку скаржника, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних правовідносинах. Тому у тих відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20.11.2018 у справі №5023/10655/11, та у пунктах 4.19, 4.20 від 26.02.2019 у справі №915/478/18). Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що і в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах. Отже, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (постанова Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18).
У контексті правовідносин, що склалися, прокурор зазначає, що Ужгородською міською радою та Управлінням ДАБК не вжито дієвих заходів реагування з метою захисту інтересів держави у порядку та у спосіб визначений законодавством. Тому прокуратура є надійним запобіжником настанню невідворотних наслідків від зловживань, які допускаються органами державної влади у вигляді бездіяльності, а відтак гарантією реалізації прав і свобод територіальних громад в системі правосуддя.
Від ОСОБА_2 (відповідач-2) надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення. Вважає, що у прокурора відсутні обумовлені статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" підстави для представництва інтересів держави в суді.
Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Статтею 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" від 20.05.1999 № 687-XIV визначено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно зі статтею 4 Закону № 3038-VI об`єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури.
Відповідно до статті 41 Закону №3038-VІ державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема перевірка виконання приписів, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт. Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право також проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації.
Аналогічні повноваження органів державного архітектурно-будівельного контролю зазначені й у пункті 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553, відповідно до якого посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Отже нормотворцем на законодавчому рівні чітко унормовані повноваження органів державного архітектурно-будівельного контролю у сфері містобудівної діяльності, а також визначено ряд заходів реагування, які застосовуються до суб`єктів містобудування у разі здійснення ними будівельних робіт із порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
Перелік юридичних фактів, які обумовлюють виникнення у органу державного архітектурно-будівельного контролю повноваження на пред`явлення позову про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсації витрат, пов`язаних з таким знесенням, встановлений статтею 38 Закону №3038-VІ.
Так, як убачається з матеріалів справи, до суду з позовом в інтересах держави в особі уповноваженого органу - Виконавчого комітету Ужгородської міської ради в особі Управління державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Ужгородської міської ради звернувся - Керівник Закарпатської обласної прокуратури.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
У Законі України "Про прокуратуру" закріплений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Беззаперечно, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі №815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі №380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі №380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі №320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі №0440/6596/18.
Одночасно з наведеним, колегія суддів акцентує увагу на тому, що позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 3 грудня 2019 року у справі №810/3164/18, від 5 березня 2019 року у справі №806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі №815/1139/18, від 17 жовтня 2019 року у справі №569/4123/16-а, від 5 листопада 2019 року у справі №804/4585/18 та від 15 травня 2022 року у справі № 815/1476/18.
Зміст частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: