ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 січня 2023 року
м. Київ
справа №260/3705/20
адміністративне провадження №К/990/12608/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Шарапи В.М., Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Стартелеком Плюс" до Управління Держпраці у Закарпатській області (замінено на правонаступника - Західне міжрегіональне управління державної служби з питань праці) про скасування припису та попередження, за касаційною скаргою Управління Держпраці у Закарпатській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Гуляка В.В., Ільчишин Н.В., Коваля Р.Й. від 25.04.2022,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Стартелеком Плюс" (далі також ТОВ "Стартелеком Плюс", Товариство, позивач) звернулося до суду з позовом до Управління Держпраці у Закарпатській області (далі також Управління, відповідач), у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати припис Управління Держпраці у Закарпатській області про усунення виявлених порушень №ЗК 298/1371/АВ/П від 14.09.2020, винесений за результатами інспекційного відвідування ТОВ "Стартелеком Плюс";
- визнати протиправним та скасувати попередження Управління Держпраці у Закарпатській області про відповідальність за порушення законодавства про працю №ЗК298/1371/АВ/П/ПО від 03.09.2020, оголошене за результатами інспекційного відвідування ТОВ "Стартелеком Плюс" (далі також спірні, оскаржувані припис та попередження).
2. В обґрунтуванні позовних вимог зазначалось, що інспекційне відвідування відбулося з порушенням вимог діючого законодавства, а складені за його результатами документи є неправомірними, факти порушення директором ТОВ "Стартелеком Плюс" законодавства про працю не підтверджені жодним чином.
3. Товариство наголошувало, що попередження про відповідальність та припис про усунення виявлених порушень є протиправними та такими, що підлягають скасуванню, оскільки відповідно до складеного акту, опис виявленого порушення ґрунтується виключно на протоколах допиту осіб отриманих до початку інспекційного відвідування в рамках досудового розслідування кримінального провадження, які не були безпосередньо опитані інспекторами Держпраці, більше того такі особи не були присутні під час інспекційного відвідування.
4. Крім того позивач зазначав, що заперечення проти акту були надіслані до відповідача на третій робочий день після отримання акту, однак такі не були розглянуті через недотримання строків їх надсилання.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 16.12.2021 позов задоволено, а саме - визнано протиправними та скасовано спірні припис та попередження.
6. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2022 рішення суду першої інстанції скасовано і прийнято нову постанову, якою позов Товариства з обмеженою відповідальністю "Стартелеком Плюс" задоволено частково, а саме:
Визнано протиправним і скасовано припис Управління Держпраці у Закарпатській області про усунення виявлених порушень №ЗК298/1371/АВ/П від 14.09.2020, винесений за результатами інспекційного відвідування Товариства з обмеженою відповідальністю "Стартелеком Плюс";
У задоволенні решти позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю "Стартелеком Плюс" відмовлено.
7. Ухвалюючи таке судове рішення в частині задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що висновки акта інспекційного відвідування від 03.09.2020 сформовані лише на підставі матеріалів кримінального провадження від 03.07.2020 за фактом смерті ОСОБА_1 внаслідок ураження струмом під час виконання робіт по встановленню інтернет кабеля, без фактичного і безпосереднього з`ясування обставин справи та дослідження доказів (документів, наказів, пояснень осіб, тощо) працівниками Управління Держпраці у Закарпатській області.
8. З огляду на це, суд апеляційної інстанції визнав такі висновки акта інспекційного відвідування від 03.09.2020, які покладені в основу спірного припису від 14.09.2020, непереконливими і передчасними.
9. Крім того, суд апеляційної інстанції встановив, що спірний припис про усунення виявлених порушень №ЗК298/1371/АВ/П від 14.09.2020 винесено на підставі Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295, який на час проведення інспекційного відвідування та внесення припису був визнаний нечинним у судовому порядку за наслідками розгляду справи №826/8917/17.
10. При цьому, апеляційний суд відзначав, що на час виникнення спірних правовідносин діяв Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 №823, а тому дійшов висновку про протиправність оскаржуваного припису і наявність підстав для задоволення позову в цій частині.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
11. Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, відповідач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права в частині задоволених позовних вимог, просить її скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову в задоволенні позову повністю.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 27.08.2020 по 03.09.2020 на підставі службового посвідчення №1371, за участю головного державного інспектора Хлатин І.Ю., службового посвідчення №214 та слідчого СВ Мукачівськогог ВП ГУНП в Закарпатській області капітана поліції Синетар О.О. проводилося інспекційне відвідування Товариства з обмеженою відповідальністю "Стартелеком Плюс" за адресою: м. Мукачево, вул. Миру, 84/1-а, код ЄДРПОУ - 40530806, директор ОСОБА_2, за результатами якого складено акт інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю, №ЗК298/1371/АВ від 03.09.2020.
13. Як вбачається з вищевказаного акту інспекційного відвідування, у ході проведення інспекційного відвідування ТОВ "Стартелеком Плюс" відповідно до копій документів з Головного управління Національної поліції у Закарпатській області встановлено, що директор ТОВ "Стартелеком Плюс" ОСОБА_2 протягом 2019-2020 років залучав до робіт з монтажу Інтернет кабелю без укладення трудових договорів наступних громадян: ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_1 без оформлення трудових договорів, чим порушив вимоги частини третьої статті 24 Кодексу законів про працю.
14. На підставі вищевказаного акту інспекційного відвідування головним державним інспектором Управління Держпраці у Закарпатській області Севч В.Є. складено протокол про адміністративне правопорушення № ЗК298/1371/АВ/П/ПТ від 03.09.2020 відносно ОСОБА_2 за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, - за порушення вимог частини третьої статті 24 Кодексу законів про працю України.
15. Також головним державним інспектором Управління Держпраці у Закарпатській області Севч В.Є. внесено припис про усунення виявлених порушень № ЗК298/1371/АВ/П від 14 вересня 2020 року (далі - оскаржуваний припис), яким зобов`язано директора ТОВ "Стартелеком Плюс" ОСОБА_2. усунути до 30 вересня 2020 року виявлені порушення законодавства про працю.
16. Головним державним інспектором Управління Держпраці у Закарпатській області Севч В.Є. винесено й попередження про відповідальність за порушення законодавства про працю № ЗК298/1371/АВ/ПО від 03.09.2020 (далі - оскаржуване попередження), яким попереджено директора ТОВ "Стартелеком Плюс" ОСОБА_2. про відповідальність за порушення законодавства про працю, виявлені в ході інспекційного відвідування.
17. Вважаючи вказаний припис та попередження протиправними, Товариство звернулося з цим позовом до суду.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
18. Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
19. Вказану підставу мотивує відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме - щодо можливості застосування територіальним органом Держпраці в період з 14.05.2019 до 06.01.2021 форм документів, які затверджені наказом Міністерства соціальної політики України від 18.08.2017 №1338 "Про затвердження форм документів, що складаються при здійсненні заходів державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, зайнятість та працевлаштування інвалідів", в яких наявне посилання на Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295, який визнаний постановою Шостого апеляційного адміністративного суду у справі №826/8917/17 нечинним з 14.05.2019. Нові ж форми документів, що складаються за наслідками проведеного інспекційного відвідування суб`єкта господарювання затверджені наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства №2161 від 27.10.2021, набрали чинності з 06.01.2021.
20. У касаційній скарзі відповідач зазначає, що у судовій практиці адміністративних судів першої та апеляційної інстанцій виробились дві протилежні позиції стосовно даного питання, що потребує формування єдиної правозастосовчої практики Верховним Судом.
21. У відзиві на касаційну скаргу Товариство наголошує на безпідставності та необґрунтованості доводів такої.
22. Позивач вважає, що відповідач не дотримався встановленої законом процедури проведення інспекційного відвідування, зокрема, провів його за відсутності підстав, визначених законом, й без повного та всебічного встановлення усіх обставин, які стосувались предмету такого заходу контролю.
23. Отже, на переконання позивача, таке інспекційне відвідування є незаконним, а усі оформлені за його результатами документи не породжують для Товариства будь - яких юридичних наслідків і не можуть слугувати підставою для складання Управлінням спірного припису.
24. Товариство просить приєднати відзив до касаційної скарги та здійснювати касаційний розгляд справи без участі представника позивача.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
25. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", дія якого поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, та який тут і далі у тексті цієї постанови застосовується судом у редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин.
27. За змістом частин п`ятої, шостої статті 2 вищеназваного Закону заходи контролю здійснюються, зокрема, органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин дванадцятої - чотирнадцятої статті 4, частини одинадцятої статті 4-1, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої, шостої та десятої статті 7, статей 9, 10, 12, 19, 20, 21 цього Закону.
28. Суд звертає увагу на Рішення Конституційного Суду України 09.07.1998 №12-рп/98 у справі №17/81-97 за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини 3 статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну "законодавство"), де зазначено, що терміном "законодавство" охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України.
29. У мотивувальній частині цього ж Рішення Конституційного Суду України зазначено, що термін "законодавство" досить широко використовується у правовій системі в основному у значенні як сукупності законів та інших нормативно-правових актів, які регламентують ту чи іншу сферу суспільних відносин і є джерелами певної галузі права. Цей термін без визначення його змісту використовує і Конституція України (статті 9, 19, 118, п. 12 Перехідних положень). У законах залежно від важливості і специфіки суспільних відносин, що регулюються, цей термін вживається в різних значеннях: в одних маються на увазі лише закони; в інших, передусім кодифікованих, в поняття "законодавство" включаються як закони та інші акти Верховної Ради України, так і акти Президента України, Кабінету Міністрів України, а в деяких випадках - також і нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади.
30. Конвенція Міжнародної організації праці про інспекцію праці у промисловості й торгівлі 1947 року № 81 ратифікована Законом України від 08.09.2004 № 1985-ІV.
31. Відповідно до частини першої статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
32. Спеціальним законом, який відповідно до статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" повинен враховуватися органами Держпраці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), є Кодексу законів про працю України, зокрема, глава XVIII цього Кодексу "Нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю".
33. За приписами частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
34. Відповідно до Конвенції Міжнародної організації праці №81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, ратифікованої Законом України від 8 вересня 2004 р. №1985-IV, Конвенції Міжнародної організації праці №129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві, ратифікованої Законом України від 8 вересня 2004 р. №1986-IV, частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 №823 затверджено, зокрема, Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, який діяв станом на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин.
35. Згідно з положеннями абзацу першого пункту 2 вищевказаного Порядку (тут і далі у тексті постанови в редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин) заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю з питань виявлення неоформлених трудових відносин здійснюються у формі інспекційних відвідувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів..
36. Пунктом 4 цього ж Порядку (абзац перший) у вищевказаній редакції встановлено, що уніфікована форма акта інспекційного відвідування, в якому визначається вичерпний перелік питань, що підлягають інспектуванню, припису, попередження, а також вимоги інспектора праці затверджуються в установленому порядку та оприлюднюються на офіційному веб-сайті Держпраці.
37. Обов`язок посадових осіб органів державного нагляду (контролю) при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) використовувати виключно уніфіковані форми актів закріплений і в частині п`ятнадцятій статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а частина друга статті 5 цього ж Закону визначає, що уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
38. За правилами пунктів 10, 11 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю інспектори праці за наявності службового посвідчення безперешкодно мають право:
1) під час проведення інспекційних відвідувань за наявності підстав, визначених пунктом 5 цього Порядку, без попереднього повідомлення о будь-якій годині доби з урахуванням вимог законодавства про охорону праці проходити до будь-яких виробничих, службових, адміністративних приміщень об`єкта відвідування, в яких використовується наймана праця;
2) ознайомлюватися з будь-якими книгами, реєстрами та документами, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, з метою перевірки їх відповідності нормам законодавства та отримувати завірені об`єктом відвідування їх копії або витяги;
3) наодинці або у присутності свідків ставити керівнику та/або працівникам об`єкта відвідування, іншим особам, що володіють необхідною інформацією, запитання, що стосуються законодавства про працю, отримувати із зазначених питань усні та/або письмові пояснення;
4) за наявності ознак кримінального правопорушення та/або створення загрози безпеці інспектора праці залучати працівників правоохоронних органів;
5) на надання робочого місця з можливістю ведення конфіденційної розмови з працівниками щодо предмета інспекційного відвідування;
6) фіксувати проведення інспекційного відвідування засобами аудіо-, фото- та відеотехніки;
7) отримувати від органів державної влади, об`єктів відвідування інформацію та/або документи, необхідні для проведення інспекційного відвідування.
Вимога інспектора праці про надання об`єктом відвідування для ознайомлення документів та/або їх копій або витягів з документів, пояснень, доступу до всіх видів приміщень, організації робочого місця, внесена в межах повноважень, є обов`язковою для виконання.
39. Пунктом 13 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю передбачено, що під час проведення інспекційного відвідування об`єкт відвідування має право оскаржувати відповідно до пункту 26 цього Порядку припис та/або вимогу інспектора праці.
40. Пунктами 16, 20, 24, 25 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю визначено, що за результатами інспекційного відвідування складаються акт інспекційного відвідування (далі - акт) і в разі виявлення порушень вимог законодавства про працю - припис щодо їх усунення та попередження про відповідальність за порушення законодавства про працю.
Припис є обов`язковою для виконання у визначені строки письмовою вимогою інспектора праці про усунення об`єктом відвідування порушень вимог законодавства про працю, виявлених під час інспекційного відвідування.
У разі наявності порушень вимог законодавства про працю, зафіксованих актом, після розгляду зауважень об`єкта відвідування до нього (у разі їх надходження) інспектор праці проводить аналіз матеріалів інспекційного відвідування, за результатами якого вносить припис та вживає заходів до притягнення винної у допущенні порушень посадової особи до встановленої законом відповідальності.
Заходи до притягнення об`єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності за використання праці неоформлених працівників вживаються одночасно із внесенням припису незалежно від факту усунення виявлених порушень у ході інспекційного відвідування.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
41. Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
42. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази
43. Враховуючи доводи касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі, колегія суддів відзначає, що, розглядаючи цю справу в касаційному порядку, належить надати відповідь на питання стосовно того, чи правомірно відповідачем під час інспекційного відвідування Товариства та оформлення його результатів було застосовано форми акту та припису, затверджені наказом Міністерства соціальної політики України від 18.08.2017 №1338, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 12.12.2017 за №1500/31368, на виконання пункту 4 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.04.2017 №295, який постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019 у справі №826/8917/17 визнано нечинним.