ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 січня 2023 року
м. Київ
справа №120/1157/22-а
адміністративне провадження № К/990/25906/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Мороз Л.Л., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Стрижавської селищної ради Вінницького району Вінницької області
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Стрижавської селищної ради Вінницького району Вінницької області
на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 10 червня 2022 року (ухвалене у складі головуючого судді Жданкіної Н.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Ватаманюка Р.В., суддів: Сапальової Т.В., Капустинського М.М.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивачка) звернулася до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Стрижавської селищної ради Вінницького району Вінницької області (далі також - відповідач, скаржник), у якому просила:
визнати протиправним та скасувати рішення 31 сесії 9 скликання Стрижавської селищної ради від 12 січня 2022 року №76 щодо відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, яка розташована на території Стрижавської селищної ради;
зобов`язати Стрижавську селищну раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, яка розташована на території Стрижавської селищної ради.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 10 червня 2022 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року, адміністративний позов задоволено повністю.
3. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що твердження відповідача про те, що земельну ділянку включено до переліку земель, право на яку виставлено на торги, суд вважає безпідставними та такими, що не передбачене нормами частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України). Відповідач не надав належних доказів того, що земельна ділянка на час розгляду заяви позивача була фактично виставлена на земельні торги/аукціон, спірне рішення, яким позивачу відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки комунальної власності сільськогосподарського призначення орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, із земельної ділянки з кадастровим номером 0520655900:07:009:0063, є протиправним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, Стрижавська селищна рада Вінницького району Вінницької області звернулась з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
5. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема, статті 136 ЗК України, у зв`язку із цим суди помилково зазначили, що сам лише факт прийняття рішення про включення земельної ділянки в перелік земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги, не є самостійною підставою для заборони їх відчужувати та надавати у користування.
6. У зв`язку із цим, скаржник вказує, що для правильного вирішення спірних правовідносин, необхідно врахувати висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 3 квітня 2018 року у справі № 815/3059/17, від 23 січня 2020 року у справі № 620/1058/19, від 28 жовтня 2020 року у справі № 819/1976/17, від 22 жовтня 2020 року у справі № 815/7279/16 та від 8 грудня 2020 року у справі № 663/2315/15-а, де Суд вказав, що законодавцем чітко визначено, що земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів, тому вирішальним фактором є включення земельних ділянок до переліку земель, які виставлені на земельні торги.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
7. Касаційна скарга надійшла до суду 23 вересня 2022 року.
8. Ухвалою Верховного Суду від 28 листопада 2022 року відкрито касаційне провадження у справі №120/1157/22-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано позивачці надати відзив на касаційну скаргу.
9. Ухвалою Верховного Суду від 27 січня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 30 січня 2023 року.
10. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
11. Від позивачки відзиву на касаційну скаргу відповідача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
12. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 24 грудня 2021 року позивачка звернулась до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, яка розташована на території Стрижавської селищної ради.
13. Рішенням відповідача від 12 січня 2022 року №76 позивачці відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, оскільки бажана нею земельна ділянка включена до переліку земельних ділянок, право на які виставляється на земельні торги (Рішення відповідача від 10 грудня 2021 року №14).
14. Не погоджуючись з рішенням відповідача від 12 січня 2022 року №76, позивачка звернулася до суду з адміністративним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
15. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
16. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
17. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
18. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
19. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 10 червня 2022 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 серпня 2022 року не відповідають, а доводи касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на таке.
20. Відповідно статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
22. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.
Водночас суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
23. Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
24. Тож суди попередніх інстанцій мали з`ясувати, зокрема, чи було спірне рішення Стрижавської селищної ради Вінницького району Вінницької області прийняте у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури.
25. Норми матеріального права у цій справі Суд застосовує у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
26. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
27. Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
28. З огляду на предмет спору та нормативно-правову регулювання спірних правовідносин, колегія суддів вважає за необхідне сформулювати правовий висновок про те, що дотримання встановленого порядку відведення у власність земель державної або комунальної власності становить особливий суспільний інтерес, оскільки відповідно до статті 13 Конституції України земля є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. У зв`язку з цим, важливим є суворе дотримання порядку відведення землі у власні фізичним або юридичним особам, а також забезпечити конкурентний спосіб розпорядження таким суспільним активом як земля, зокрема шляхом її продажу на торгах. Тільки такий підхід забезпечить раціональне використання землі, а також реалізацію принципу рівності перед законом та запобігання всім формам дискримінації.
29. За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
30. Практика застосування положень ЗК України сформована Верховним Судом, зокрема, у постановах від 19 вересня 2018 року у справі №П/811/7/18, від 23 листопада 2018 року у справі №П/811/601/18, від 11 червня 2019 року у справі №803/1212/18, від 20 червня 2019 року у справі №349/986/18, від 08 вересня 2020 року у справі № 125/1961/17 та від 1 червня 2022 року у справі № 580/2092/19.
31. Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
32. Відповідно до частин першої, п`ятої статті 22 ЗК України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
Набуття у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення здійснюється з урахуванням вимог статті 130 цього Кодексу.
33. Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: а) придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; б) безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; в) приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; г) прийняття спадщини; ґ) виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
34. За змістом частин першої - третьої та п`ятої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
35. Згідно з частиною першою статті 117 ЗК України передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
У рішенні органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність зазначаються кадастровий номер земельної ділянки, її місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження у її використанні.