ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 січня 2023 року
м. Київ
справа № 826/5901/18
адміністративне провадження № К/9901/14333/19 К/9901/13014/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П,
розглянув в попередньому судовому засіданні
касаційні скарги Кабінету Міністрів України та ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.11.2018 (суддя Кузьменко В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.04.2019 (колегія у складі суддів Карпушової О.В., суддів: Губської Л.В., Спетанюка А.Г.)
у справі №826/5901/18
за позовом ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України,
третя особа - Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру,
про визнання бездіяльності протиправною та скасування розпорядження
І. РУХ СПРАВИ
1. 12.04.2018 ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду м.Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, третя особа - Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненадання відповіді на звернення народного депутата України від 31.01.2018 №16/01-18 та від 01.02.2018 №01/2-18 у встановлені законом строки безпосередньо Кабінетом Міністрів України;
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.01.2018 №60-р "Про питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об`єднаних територіальних громад".
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.11.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.04.2019, позов задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо ненадання відповіді на звернення народного депутата України від 31.01.2018 №16/01-18 та від 01.02.2018 №01/2-18, в іншій частині - відмовлено.
3. 07.05.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача на зазначені судові рішення. 20.05.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача.
4. Ухвалами Верховного Суду від 20.05.2019 відкрито провадження за вищезазначеними скаргами, які згодом Верховний Суд об`єднав в одне.
5. Відповідач клопотав про розгляд справи за його участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що народний депутат України ОСОБА_1 подав до Прем`єр-міністра України звернення від 31.01.2018 №16/01-18, зареєстроване у Департаменті документообігу і контролю Секретаріату Кабінету Міністрів України за №4533/0/1-18 від 02.02.2018, у якому просив надати копію доручення, наданого Кабінетом Міністрів України Держгеокадастру щодо передачі земель поза межами населених пунктів у власність об`єднаним територіальним громадам; нормативно-правове обґрунтування цьому дорученню та роз`яснити порядок його виконання; повідомити, які категорії земель, якого призначення тощо Кабінет Міністрів України збирається передавати у власність ОТГ; надати письмову відповідь на звернення у встановлені законом строки.
7. Крім того, народний депутат України ОСОБА_1 подав до Прем`єр-міністра України звернення від 01.02.2018 №1/02-18, зареєстроване у Департаменті документообігу і контролю Секретаріату Кабінету Міністрів України за №5147/0/1-18 від 07.02.2018, у якому просив надати копії усіх постанов, розпоряджень, доручень тощо, що були прийняті Кабінетом Міністрів України 31.01.2018 щодо передачі земель поза межами населених пунктів у власність об`єднаним територіальним громадам, та щодо роботи Держгеокадастру; повідомити, яким чином у вказаних рішеннях враховані права та законні інтереси інших територіальних громад, що не належать до так званих ОТГ, та кому будуть передані землі поза межами населених пунктів навколо цих "необ`єднаних" громад; надати письмову відповідь на звернення у встановлені законом строки.
8. Відповідач, вважаючи, що порушені у зверненнях питання належать до повноважень Держгеокадастру, скерував їх до Міністерства аграрної політики та продовольства України та Держгеокадастру зі встановленням завдання щодо спільного розгляду поданого звернення та наданням відповіді у встановлений строк.
9. Докази надання Кабінетом Міністрів України відповідей на депутатські звернення ОСОБА_1 відсутні.
10. Відповідь на звернення позивача надано Держгеокадастром. При цьому відповідач вважав, що депутатські звернення позивача розглянуті у встановлений законом строк та відповідь на них надана у листі Держгеокадастру від 20.02.2018 №4-28-0.13-2016/2-18 за підписом виконуючого обов`язки Голови Держгеокадастру.
11. Не погодившись із тим, що відповідь Держгеокадастру є відповіддю на депутатські звернення, позивач звернувся до суду з оскарженням бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо цього питання.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
12. Позивач вважає, що Кабінет Міністрів України, не надавши відповідь на його звернення, допустив протиправну бездіяльність щодо невиконання належним чином вимог ч.2, ч.4 ст. 16 Закону України "Про статус народного депутата України".
В обґрунтування незаконності розпорядження позивач зазначив, що розпорядження порушує принципи рівності та справедливості і породжує дискримінацію, оскільки об`єднані територіальні громади не передбачені Конституцією та Законами України, а передача земель вбачає передачу земель як один із стимулів до об`єднання.
Цивільний та Земельний кодекси України не визнають такого суб`єкта права власності на землю, як так звані "об`єднані територіальні громади", а тому Кабінет Міністрів України не має права передавати земельні ділянки у власність об`єднаних територіальних громад, які не є суб`єктами права власності на землю.
Кабінет Міністрів України не наділений повноваженнями розпоряджатись землею як народною власністю, тому що земля в Україні є власністю народу. Юридичних осіб публічного права з організаційно-правовою формою або ознакою "об`єднані територіальні громади" згідно відомостей Єдиного державного реєстру взагалі не існує.
13. Відповідач зазначив, що оскаржуване розпорядження не порушує прав позивача, а є актом Уряду з організаційно-розпорядчих питань, що спрямовує діяльність Держгеокадастру. Правовий інститут об`єднаної територіальної громади визначається Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні". Відповідно до ст. 13 та ст.116 Конституції України Кабінет Міністрів України здійснює права власника Українського народу та управління об`єктами державної власності. Відповідач наголошував, що оскаржуване розпорядження видано на реалізацію повноважень Уряду щодо передачі земель державної власності у комунальну власність об`єднаних територіальних громад з метою регламентування певних процедурних питань діяльності Держгеокадастру, пов`язаних з такою передачею.
Стосовно вимог про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо ненадання відповіді на звернення народного депутата України, відповідач зазначив, що питання, які порушені у зверненні, належать до повноважень Держгеокадастру. Тому депутатські звернення скеровані Прем`єр-міністром до Міністерства аграрної політики та продовольства України та Держгеокадастру зі встановленням завдання щодо спільного розгляду поданого звернення та наданням відповіді у встановлений строк. Відповідь на звернення позивача надано Держгеокадастром із дотриманням строків, визначених ст. 16 Закону України "Про статус народного депутата України".
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Відмовляючи у задоволенні позову в частині оскарження Розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.01.2018 №60-р "Про питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об`єднаних територіальних громад", суди виходили з того, що законодавством не визначено права народного депутата України звертатися до суду із захистом прав та інтересів народу. Більш того, на підтвердження правомірності такого захисту, позивачем не подано до суду жодного документу, який би підтвердив необхідність ініціювання такого звернення. Права позивача, як народного депутата, не порушено.
Щодо ненадання відповіді на звернення, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про необхідність задоволення такої позовної вимоги, адже відповідачем не надано доказів на підтвердження надання Кабінетом Міністрів України відповідей на депутатські звернення ОСОБА_1 за підписом Прем`єр-міністра України. Тому Кабінет Міністрів України не вчинив дій з розгляду депутатських звернень народного депутата України ОСОБА_1 від 31.01.2018 №16/01-18 (на заміну) та від 01.02.2018 №1/02-18 (на заміну), передбачених ст. 16 Закону України "Про статус народного депутата України", що є протиправною бездіяльністю.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ВІДЗИВІВ
15. У касаційній скарзі позивач посилається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій ухвалили незаконне та необґрунтоване рішення в частині відмови у задоволенні позовної вимоги.
Позивач зазначає, що звертався з позовом як народний депутат України, обраний відповідно до закону представником Українського народу у Верховній раді, що підтверджує наявність у нього інтересу захищати права та законні інтереси своїх виборців та усього українського народу як власника землі будь-яким способом, не забороненим чинним законодавством, а розпорядження є дискримінаційним і створює правову нерівність, чим порушує права та законні інтереси жителів 10273 територіальних громад України, в тому числі жителів громади села Чаусове Друге Первомайського району Миколаївської області, де позивач зареєстрований як фізична особа.
На думу позивача, розпорядження Кабінету Міністрів України № 60-р від 31.01.2018 має ознаки нормативно-правового акту.
Позивач дійшов висновку про протиправність даного розпорядження з огляду на те, що Кабінет Міністрів України нібито розпорядився передати землю об`єднаним територіальним громадам, що не є суб`єктами права власності на землю відповідно до закону, при цьому посилаючись на ст. 374 Цивільного кодексу України та ст. 80 Земельного кодексу України.
Доводи касаційної скарги співпадають з доводами позовної заяви та апеляційної скарги.
16. Відповідач не погодився з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій в частині задоволених позовних вимог. Вважає, що вони прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права.
Питання, порушені у зверненні, належать до повноважень Держгеокадастру, тому депутатські звернення скеровані Прем`єр-міністром до Міністерства аграрної політики та продовольства України та Держгеокадастру зі встановленням завдання щодо спільного розгляду звернення та наданням відповіді у встановлений строк. Відповідь на звернення надано Держгеокадастром із дотриманням строків, визначених статтею 16 Закону України "Про статус народного депутата України".
17. 10.06.2019 надійшов відзив третьої особи, в якому зазначено, що:
- дія оскаржуваного розпорядження розповсюджується на Держгеокадастр та об`єднані територіальні громади, тобто на конкретно визначене коло суб`єктів;
- у позивача, який звертається як народний депутат України та як фізична особа, відсутнє порушене право;
- розпорядження не є дискримінаційним, оскільки не стосується реалізації прав і свобод людини та громадянина і не згадує про ознаки, за якими може відбуватися дискримінація; право територіальних громад на об`єднання прямо передбачено у ст. 15 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні";
- оскаржуване розпорядження не містить рішення Уряду передати ту чи іншу земельну ділянку певній територіальній громаді, а стосується лише організаційних питань, пов`язаних з реалізацією Держгеокадастром своїх функцій.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов такого висновку.
(а) щодо оскарження розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.01.2018 №60-р
19. У постанові від 26.10.2021 у справі №160/5982/19 Верховний Суд досліджував питання стосовно належності оскаржуваного розпорядження до нормативно-правових актів і дійшов такого висновку:
"…Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області не приймалося рішення про передачу спірних земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність позивачам, як до передачі земельних ділянок відповідно до Розпорядження № 60-р у комунальну власність, так і після такої передачі згідно з актом, а тому посилання відповідача щодо необхідності погодження проекту землеустрою з Миколаївською сільською радою Петропавлівського району Дніпропетровської області є безпідставними.
Суд також враховує, що відповідно до статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
Згідно з частинами першою-третьою статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 27 лютого 2014 року № 794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.