ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 січня 2023 року
м. Київ
справа № 440/10446/21
адміністративне провадження № К/990/26739/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Акціонерного товариства "Укрпошта" в особі Полтавської дирекції Акціонерного товариства "Укрпошта"
до Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Полтавській області
про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Полтавській області
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2021 року (ухвалене у складі головуючого судді Головка А.Б.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2022 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Григорова А.М., суддів Бершова Г.Є. та Подобайло З.Г.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. Акціонерне товариство "Укрпошта" в особі Полтавської дирекції Акціонерного товариства "Укрпошта" (далі також - позивач) звернулося до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Полтавського міського відділення управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Полтавській області (далі також - Фонд, відповідач, скаржник), у якому просило визнати протиправним та скасування рішення від 27 серпня 2021 року №394 про повернення страхових коштів Фонду та застосування фінансових санкцій за порушення порядку використання страхових коштів Фонду.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2021 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2022 року, адміністративний позов задоволено.
3. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що листки непрацездатності серії АЛД №383948 та серії АЛД № 317960, №317961 видані у встановленому порядку відповідно до Інструкції про порядок заповнення листка непрацездатності, затвердженої наказом Міністерства охорони здоров`я України, Міністерства праці та соціальної політики України, Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України від 3 листопада 2004 року №532/274/136-ос/1406, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 17 листопада 2004 року за № 1456/10055 (далі - Інструкція № 532/274/136-ос/1406).
4. Застрахований пацієнт відповідно до статті 3, пункту 2 частини першої статті 16 Закону України "Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування" від 23 вересня 1999 року № 1105-XIV (далі - Закон №1105-XIV; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) має державні гарантії реалізації своїх прав, зокрема, на відповідне матеріальне забезпечення та страхові виплати, та одночасно має право вибирати лікуючого лікаря, незалежно від того, працює такий лікар у юридичній особі чи у фізичної особи-підприємця, яка на підставі закону здійснює господарську діяльність з надання медичних послуг, а тому позбавлення пацієнта - застрахованої особи права на таке матеріальне забезпечення чи страхові виплати через видачу листка непрацездатності лікуючим лікарем, який безпосередньо надавав медичну допомогу та перебуває у трудових відносинах з фізичною особою-підприємцем, яка здійснює підприємницьку діяльність з забезпечення медичного обслуговування населення на підставі закону та має всі необхідні дозвільні документи, а не з юридичною особою, є порушенням принципів соціального страхування, встановлених Законом № 1105-XIV.
5. З огляду на положення частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до якої в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідачем не доведено факт порушення позивачем положень Закону № 1105-XIV, а отже не доведено правомірності рішення в частині, що оскаржується.
6. Таким чином, рішення Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Полтавській області №394 від 27 серпня 2021 року у частині повернення неправомірно витраченої суми страхових коштів у сумі 3895,44 грн та застосування штрафу у сумі 1947,72 грн прийняте відповідачем без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, Фонд звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
8. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції неправильно застосували положення абзацу 2 частини третьої статті 30, частини першої статті 31 Закону № 1105-XIV (далі - Закон № 1105-XIV) та пункту 1.4.5 Інструкції про порядок видачі документів, що засвідчують тимчасову непрацездатність громадян, затвердженої наказом Міністерства охорони здоров`я України від 13 листопада 2001 року № 455 (далі - Інструкція № 455), у зв`язку із цим дійшли неправомірних висновків про те, що оплачені листки непрацездатності видані в установленому порядку.
9. Скаржник вказує, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги те, що лікарі, які працюють за трудовим договором у фізичних осіб-підприємців (які провадять господарську діяльність з медичної практики), не наділені правом видачі листків непрацездатності від імені цієї фізичної особи-підприємця.
10. Крім того, Управління також звертає увагу на необхідність врахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 6 березня 2018 року у справі № 805/3126/17-а та від 29 квітня 2020 року у справі №805/1376/16-а, щодо правомірності видачі листків непрацездатності та оформлення їх в установленому законом порядку.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
11. Касаційна скарга надійшла до суду 3 жовтня 2022 року.
12. Ухвалою Верховного Суду від 25 жовтня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі №440/10446/21, витребувано адміністративну справу та запропоновано позивачу надати відзив на касаційну скаргу.
13. Ухвалою Верховного Суду від 25 січня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 26 січня 2023 року.
14. З відзивом на касаційну скаргу позивачем заявлено клопотання про закриття касаційного провадження, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 26 січня 2023 року.
Позиція інших учасників справи
15. 8 листопада 2022 року до суду надійшов відзив позивача на касаційну скаргу відповідача, у якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
16. У відзиві, зокрема, зазначається, що комісія Полтавської дирекції Акціонерного товариства "Укрпошта" із соціального страхування, отримавши заповнені належним чином листки непрацездатності, не мала передбачених законом підстав для відмови у призначенні допомоги згідно наданих листків непрацездатності, а тому у повній відповідності до норм чинного законодавства призначила допомогу у зв`язку із тимчасовою втратою правоздатності.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
17. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що з 2 серпня 2021 року по 13 серпня 2021 року, на підставі наказу від 30 липня 2021 року №249-од та направлення від 30 липня 2021 року №105 та від 30 липня 2021 року №43, Фондом було проведено документальну планову виїзну перевірку дотримання порядку використання Полтавською дирекцією акціонерного товариства "Укрпошта" страхових коштів Фонду соціального страхування України, про що складено акт перевірки від 13 серпня 2021 року №70.
18. За наслідками документальної перевірки Полтавської дирекції акціонерного товариства "Укрпошта" встановлені, зокрема, наступні порушення: нарахування та виплата допомоги по тимчасовій непрацездатності проведена по листку непрацездатності, виданому не у встановленому порядку (листок непрацездатності виданий не лікуючим лікарем закладу охорони здоров`я, незалежно від форм власності та не лікарем, який проводить господарську діяльність медичної практики як фізична особа-підприємець: 25.01.20. ОСОБА_1, л/н № 383948 ; 27.11.20. ОСОБА_2 л/н № 317960 ; 28.12.20. ОСОБА_3 л/н № 317961 (пункт 1 частина друга статті 15, частина перша статті 31, частина третя статті 30 Закону України "Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування").
19. 27 серпня 2021 року заступником начальника Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Полтавській області Яремченко А.А., розглянувши матеріали документальної планової перевірки Полтавської дирекції акціонерного товариства "Укрпошта" з питань дотримання порядку використання страхових коштів (акт перевірки від 13 серпня 2021 року №70), прийнято рішення №394 від 27 серпня 2021 року про повернення страхових коштів Фонду та застосування фінансових санкцій за порушення порядку використання страхових коштів Фонду.
20. Позивач, вважаючи протиправним рішення про повернення страхових коштів Фонду та застосування фінансових санкцій за порушення порядку використання страхових коштів Фонду №394 від 27 серпня 2021 року у частині повернення неправомірно витраченої суми страхових коштів у сумі 3895,44 грн та застосування штрафу в сумі 1947,72 грн, звернувся до суду з адміністративним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
22. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
23. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
24. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
25. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2021 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 31 серпня 2022 року відповідають, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на таке.
26. Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
28. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.
Водночас суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
29. Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
30. Тож суди попередніх інстанцій мали з`ясувати, зокрема, чи було спірне рішення Управління виконавчої дирекції Фонду соціального страхування України у Полтавській області прийняте у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури.
31. Норми матеріального права у цій справі Суд застосовує у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
32. Статтею 3 Конституції України проголошено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
33. Згідно зі статтею 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
34. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012 соціальний захист державою осіб, які мають право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом, охоплює комплекс заходів, які здійснює держава в межах її соціально-економічних можливостей.
35. У Рішенні від 7 листопада 2018 року № 9-р/2018 Конституційний Суд зазначив, що право громадян на соціальний захист є комплексним, його зміст визначають як Конституція, так і закони України. Згідно із частиною першою статті 46 Конституції України складовими права громадян на соціальний захист є право на забезпечення їх у разі: 1) повної, часткової або тимчасової втрати працездатності; 2) втрати годувальника; 3) безробіття з незалежних від них обставин; 4) старості; 5) в інших випадках, передбачених законом.
36. Крім того, у Рішенні від 28 квітня 2009 року № 9-рп/2009 Конституційний Суд України дійшов наступних висновків, що соціальний захист пов`язується з неможливістю мати заробіток (трудовий дохід), його втратою чи недостатнім рівнем життєвого забезпечення громадянина і непрацездатних членів його сім`ї, зокрема у випадку безробіття як соціально-економічного явища. Загальнообов`язкове державне соціальне страхування становить систему прав, обов`язків і гарантій, яка передбачає надання соціального захисту, що включає матеріальне забезпечення громадян у разі хвороби, повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом, за рахунок грошових фондів, що формуються шляхом сплати страхових внесків власником або уповноваженим ним органом, громадянами, а також бюджетних та інших джерел, передбачених законом. Держава є гарантом забезпечення застрахованих осіб та надання їм відповідних соціальних послуг. Державні гарантії реалізації застрахованими громадянами своїх прав та законодавче визначення умов і порядку здійснення загальнообов`язкового державного соціального страхування є принципами загальнообов`язкового державного соціального страхування.
37. Основи законодавства України про загальнообов`язкове державне соціальне страхування від 14 січня 1998 року № 16/98-ВР (далі по тексту - Основи №16/98-ВР) визначають принципи та загальні правові, фінансові та організаційні засади загальнообов`язкового державного соціального страхування громадян в Україні.
38. Так, відповідно до статті 4 Основ №16/98-ВР передбачено такий вид загальнообов`язкового державного соціального страхування як страхування у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності.
Відносини, що виникають за зазначеними у частині першій цієї статті видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, регулюються законами, прийнятими відповідно до цих Основ.
39. Положеннями статті 25 Основ №16/98-ВР передбачено надання за загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням видів соціальних послуг та матеріального забезпечення, зокрема, страхування у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, а саме: допомоги по тимчасовій непрацездатності (включаючи догляд за хворою дитиною).
40. Правові, фінансові та організаційні засади загальнообов`язкового державного соціального страхування, гарантії працюючих громадян щодо їх соціального захисту у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, вагітністю та пологами, від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, охорони життя та здоров`я визначає Закон № 1105-XIV.
41. Частиною першою статті 4 Закону №1105-XIV передбачено, що Фонд соціального страхування України є органом, який здійснює керівництво та управління загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням від нещасного випадку, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності та медичним страхуванням, провадить акумуляцію страхових внесків, контроль за використанням коштів, забезпечує фінансування виплат за цими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування та здійснює інші функції згідно із затвердженим статутом.
42. Пунктами 1, 2, 6 та 7 частини першої статті 9 Закону №1105-XIV встановлено, що основними завданнями Фонду та його робочих органів є: надання матеріального забезпечення, страхових виплат та соціальних послуг відповідно до цього Закону; здійснення контролю за використанням роботодавцями та застрахованими особами коштів Фонду. Фонд та його робочі органи відповідно до покладених на них завдань: здійснюють управління та оперативне розпорядження фінансовими ресурсами Фонду в межах бюджету Фонду, затвердженого Кабінетом Міністрів України, управління майном; проводять розслідування страхових випадків та обґрунтованості виплати матеріального забезпечення, страхових виплат; здійснюють контроль за використанням коштів Фонду, веденням і достовірністю обліку та звітності щодо їх надходження та використання, застосовують в установленому законодавством порядку фінансові санкції та накладають адміністративні штрафи.
43. Згідно з пунктами 3 та 5 частини першої статті 10 Закону №1105-XIV Фонд має право: перевіряти достовірність відомостей, поданих роботодавцем для отримання коштів Фонду, дотримання порядку використання роботодавцем виділених йому коштів Фонду та зупиняти виплати з Фонду в разі відмови або перешкоджання з боку роботодавця у проведенні перевірки, виявлення фактів подання ним Фонду недостовірних відомостей або порушення порядку використання роботодавцем коштів Фонду; накладати і стягувати фінансові санкції та адміністративні штрафи, передбачені законом за порушення вимог цього Закону.
44. Пунктом 1 частини п`ятої статті 15 Закону №1105-XIV визначено, що роботодавець несе відповідальність за порушення порядку використання коштів Фонду, несвоєчасне або неповне їх повернення.
45. Частиною шостою статті 15 Закону №1105-XIV встановлено, що у разі порушення порядку використання страхових коштів роботодавці відшкодовують Фонду в повному обсязі неправомірно витрачену суму страхових коштів та/або вартість наданих соціальних послуг і сплачують штраф у розмірі 50 відсотків такої суми.
46. Відповідно до статті 18 Закону №1105-XIV страхуванню у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності підлягають особи, які працюють на умовах трудового договору (контракту), цивільно-правового договору, на інших підставах, передбачених законом, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності та господарювання, у тому числі в іноземних дипломатичних та консульських установах, інших представництвах нерезидентів або у фізичних осіб, а також обрані на виборні посади в органах державної влади, органах місцевого самоврядування та в інших органах, фізичні особи - підприємці, особи, які провадять незалежну професійну діяльність, члени фермерського господарства, якщо вони не належать до осіб, які підлягають страхуванню у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності на інших підставах.
47. Згідно з частиною першою статті 19 Закону №1105-XIV право на матеріальне забезпечення та соціальні послуги за страхуванням у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності мають застраховані особи - громадяни України, іноземці, особи без громадянства та члени їх сімей, які проживають в Україні, якщо інше не передбачено міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України. Це право виникає з настанням страхового випадку в період роботи (включаючи час випробування та день звільнення), зайняття підприємницькою та іншою діяльністю, якщо інше не передбачено законом.
48. Частиною першою, третьою статті 30 Закону №1105-XIV встановлено, що матеріальне забезпечення та соціальні послуги за страхуванням у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності застрахованим особам, які працюють на умовах трудового договору (контракту), цивільно-правового договору та на інших підставах, передбачених законом, призначаються та надаються за основним місцем роботи (діяльності).
Рішення про призначення матеріального забезпечення та надання соціальних послуг приймається комісією (уповноваженим) із соціального страхування, що створюється (обирається) на підприємстві, в установі, організації, до складу якої входять представники адміністрації підприємства, установи, організації та застрахованих осіб (виборних органів первинної профспілкової організації (профспілкового представника) або інших органів, які представляють інтереси застрахованих осіб), або фізичною особою - підприємцем, особою, яка провадить незалежну професійну діяльність.
Комісія (уповноважений) із соціального страхування здійснює контроль за правильним нарахуванням і своєчасною виплатою матеріального забезпечення, приймає рішення про відмову в його призначенні, про припинення виплати матеріального забезпечення (повністю або частково), розглядає підставу і правильність видачі листків непрацездатності та інших документів, які є підставою для надання матеріального забезпечення та соціальних послуг.